Los Decretos Ley 870, 893 y 902 de 2017, por los cuales se reglamentó el pago por servicios ambientales (PSA); los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet) y el Fondo de Tierras y el Procedimiento Único de Ordenación Social de la Propiedad Rural (Puospr), respectivamente, entran ahora en fase de control de constitucionalidad y corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse sobre su validez. Qué decidirá al respecto no es fácil de anticipar.
No es sencillo hacer un juicio definitivo sobre las medidas adoptadas. En mi caso, predominan los sentimientos encontrados. Siendo como es uno de los aspectos primordiales del Acuerdo Final, no cabe duda que, resulta un alivio ver que el Gobierno tomó en serio su responsabilidad frente a la implementación de lo pactado en la Reforma Rural Integral (RRI), e hizo uso oportuno de sus facultades normativas excepcionales para fijar rápidamente las bases jurídicas para la efectiva puesta en marcha de tres asuntos vitales, como los concernientes al acceso a tierras, los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial y el pago por servicios ambientales .
Ante su trascendencia y el tamaño de los retos que envuelve cada uno de estos temas, no hay tiempo que perder, por lo que parece adecuado que el Ejecutivo haya empleado sus facultades excepcionales para regular estas materias. Más aún cuando, después de haber atendido el clamor de la opinión pública y del grupo de expertos integrado por el Gobierno y las Farc, racionalizó el contenido del Decreto de tierras.
Ahora bien, aun cuando la lectura de los Decretos de Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial y el pago por servicios ambientales ofrece cierta tranquilidad (aunque se pueda disentir en los detalles, en los grandes trazos resultan adecuados para cumplir los fines que persiguen), no sucede lo mismo con el Decreto Ley 902 de 2017 en materia de tierras. Si bien esta norma crea instrumentos decisivos para la implementación de la RRI como el Registro de Sujetos de Ordenamiento (Reso), el Fondo de Tierras y el Procedimiento Único para la Ordenación Social de la Propiedad Rural (Puospr), tiene asuntos preocupantes que, a pesar de sus buenas intenciones, pueden entorpecer el logro de las metas acordadas.
Aunque son muchas las incógnitas que plantea, veo tres aspectos especialmente serios: el primero, la inseguridad jurídica que resulta de instrumentos que deberían generar el efecto contrario; el segundo, la falta de claridad y complejidad del procedimiento único establecido; y, por último, el debilitamiento de los procesos agrarios.
Los actos o instrumentos con los que se hayan efectuado programas de titulación o adjudicación de tierras
En cuanto a lo primero, cuesta entender que teniendo la Reforma Rural Integral (RRI) como una de sus preocupaciones principales brindar seguridad jurídica a los derechos de propiedad en las zonas rurales como condición esencial para la superación del conflicto y sus causas, se haya previsto una “Acción de resolución de controversias sobre los actos de adjudicación”, cuya regulación conspira a todas luces contra dicho objetivo. No solo carece de un término expreso de caducidad para su interposición, sino que, además, no se precisa mínimamente el supuesto de su procedencia (no hay causales específicas) y se abre la posibilidad de su aplicación a las adjudicaciones anteriores a su entrada en vigor (la norma alude a “los actos o instrumentos con los que se hayan efectuado programas de titulación o adjudicación de tierras”).
En consecuencia, en principio, cualquier señalamiento de invalidez o ineficacia de los actos o instrumentos con los que se hayan entregado tierras en cualquier momento pueden ser demandados en cualquier tiempo; siendo discutible si en aras de un mínimo de seguridad jurídica se deben aplicar los 10 años previstos por el Código Civil para la prescripción de las acciones judiciales.
También preocupa la complejidad con que se reguló el Procedimiento Único de Ordenación Social de la Propiedad Rural (Puospr). Tratándose de una normatividad destinada a regular los derechos de agricultores, poco versados en asuntos jurídicos, la claridad de sus disposiciones es una exigencia obvia. Cualquiera debería estar en condiciones de saber cuáles son las etapas de este procedimiento, quiénes intervienen en él, en qué oportunidad y con qué cargas, derechos e implicaciones. No es el caso.
Con el loable fin de estructurar un instrumento de intervención masivo y moderno para actuar de manera eficaz en las zonas focalizadas, se estableció una estructura técnicamente compleja y procesalmente enmarañada, que si bien tiene la virtud de hacer posibles actuaciones oficiosas que permitirán resolver casos en masa, demanda de la Administración un notable esfuerzo de acopio y procesamiento de información e integra en un mismo procedimiento decisiones favorables (como las de entrega del subsidio de tierras y adjudicación y formalización de la propiedad) con determinaciones desfavorables (como la extinción del dominio, la revocación de una adjudicación, la expropiación o clarificación de una propiedad). Ello dificulta el ejercicio del derecho de defensa en sede administrativa por parte de los afectados, con el agravante de ser una regulación inacabada, que deberá ser precisada en muchos aspectos por la Agencia Nacional de Tierras.
Finalmente, inquieta ver cómo en lugar de vigorizar los procesos agrarios, conforme al mandato de la Reforma Rural Integral (RRI) y a las sugerencias de muchos, se debilitaron. Pese a la fortaleza técnica de la Administración que presupone el Decreto, la priva de facultades que ha tenido desde hace muchos años y que han sorteado con éxito el control de constitucionalidad. La injustificada judicialización de procesos agrarios como la declaración de caducidad administrativa de los títulos de adjudicación, la declaración de la condición resolutoria del subsidio, la reversión y revocatoria de los actos de adjudicación ilegales es, sin duda, regresiva y problemática.
Tampoco se entiende por qué confiar a un juez que no existe aún determinaciones como la extinción del dominio, la clarificación de la propiedad y la expropiación. Y no parece lógico convertir estos procesos en una decisión de un momento único, es decir, algo puntual, no apto para propiciar un monitoreo activo, sostenido en el tiempo, del cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.
La Corte Constitucional tiene la palabra. Le corresponde ahora examinar en detalle estas disposiciones y hacer de ellas el vehículo que la Constitución impone y la Reforma Rural Integral reclama para asegurar la realización de sus metas.
HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO
Docente del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado.
PhD en Derecho Ambiental y Ordenación del Territorio.
hector.santaella@uexternado.edu.co
