¿Cuándo nos liberaremos del fantasma de las constituyentes? / Análisis

¿Cuándo nos liberaremos del fantasma de las constituyentes? / Análisis

El exfiscal Alfonso Gómez explica cómo el país se ha dedicado a hacer y deshacer constituciones.

Firma de la Constitución de 1991

Firma de la Constitución de 1991. Abajo (de izq. a der.), Álvaro Gómez, Antonio Navarro y Horacio Serpa. Arriba, el presidente César Gaviria y su esposa, Ana Milena Muñoz.

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EL TIEMPO

Por: Alfonso Gómez Méndez
25 de mayo 2019 , 10:48 p.m.

Celebramos este año el bicentenario de la independencia frente al imperio español. A diferencia de lo ocurrido con las antiguas colonias inglesas –los EE. UU. de América– que lograda su independencia se dedicaron a construir una Nación, las españolas –incluida la Nueva Granada– ya independientes, comenzamos el tortuoso camino de hacer y deshacer constituciones.

Podría decirse que aquí existe correlación entre subdesarrollo e inestabilidad constitucional dado que, por ejemplo, mientras en Estados Unidos pocas veces se ha reformado la Constitución de Filadelfia –vigente desde 1776– y con ella afrontaron todos los grandes cambios políticos, sociales y tecnológicos ocurridos desde entonces hasta hoy, nosotros gastamos todo el siglo XIX en guerras civiles –una de las cuales ocasionó la pérdida de Panamá– que casi siempre tuvieron como causa o finalidad cambiar, sustituir o imponer una constitución, con frecuencia efímera. La que más duró –22 años– fue la radical liberal de 1863, pese a que para la regeneración conservadora ese fue un periodo de anarquía o “catástrofe”, según Núñez.

La Constitución clerical de Núñez y Caro de 1886, en cerca de cien años de vigencia, fue reformada casi ochenta veces al punto de que cuando en el 90 se hablaba de sustituirla en realidad se mentía, pues ya desde el Plebiscito de 1957 era una Constitución “nacional” y desde 1936 se le habían roto sus principales vértebras, como dijo Darío Echandía, artífice de ese gran cambio constitucional, ideológico y político en el primer gobierno de López Pumarejo.

A la actual, en 28 años le han hecho más de cincuenta reformas.

Las constituyentes, un viacrucis

El Consejo Nacional de Delegatarios convocado por Núñez fue una especie de constituyente de bolsillo, pese a que hubo “consulta” a las municipalidades, tendiente a sostener desde entonces la entelequia del ‘constituyente primario’.

A comienzos del siglo XX, tras la desastrosa guerra de los Mil Días, Rafael Reyes, escogido en controvertida elección, convocó una “Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa” que expidió, entre otros, el Acto Legislativo 5 del 30 de marzo de 1905, donde se suprimieron la Vicepresidencia y la Designatura, se dejó en el Presidente la facultad de señalar sucesor en sus ausencias temporales y en su artículo 5° dispuso:

“El periodo presidencial en curso, y solamente mientras esté a la cabeza del gobierno el señor General Reyes, durará una década que se contará del 1.° de enero de 1905 al 31 de diciembre de 1914. En caso de que el Poder Ejecutivo deje de ser ejercido definitivamente por el Sr. General Rafael Reyes, el periodo presidencial tendrá la duración de cuatro años para el que entre a reemplazarlo de una manera definitiva; esta duración de cuatro años será también de todos los periodos subsiguientes...”.Una mala jugada histórica hizo que el dictador que recurría al ‘constituyente primario’ para perpetuarse en el poder, aparte de no lograr quedarse la década, ni siquiera alcanzó a cumplir el periodo inicial para el que había sido elegido, según la Carta del 86: en 1909 huyó del país por Santa Marta mientras se organizaba una fiesta en su honor.

La Asamblea de 1910

Conforme al constante “péndulo” constitucional, pasado el quinquenio de Reyes, en 1910 una Asamblea Nacional derogó muchas de las “innovaciones” de la Constituyente amañada del dictador: prohibió la reelección presidencial inmediata, redujo el periodo presidencial a 4 años, restableció la figura del Designado para reemplazar al Presidente en sus faltas absolutas o temporales, suprimió la pena de muerte –aplicada por última vez a quienes intentaron matar a Reyes–, creó las condiciones para revivir el Consejo de Estado... Y lo más importante: estableció el control constitucional –que no surgió, como suele creerse, en 1991– con la acción directa de inconstitucionalidad que permite a cualquier ciudadano demandar una norma por considerarla contraria a la Carta, y la excepción de inconstitucionalidad conforme a la cual en un caso concreto cualquier juez puede abstenerse de aplicar una disposición, por idéntica razón.Curioso que entre 1910 y finales de los 90, excepto las reformas constitucionales del 36 y del 45, la Carta Política no se cambió tanto ni con tanta facilidad, y el país vivió en relativa paz.

Ruptura constitucional y Constituyente de 1952

En noviembre de 1949, Ospina Pérez cerró el Congreso tras acalorados debates –con balacera y muerto incluido– estando ya de por medio un tema de objeciones, el adelantamiento de las elecciones y un posible juicio político del liberalismo al Jefe del Estado por tales hechos violentos descritos magistralmente por Gaitán, en febrero de 1948, en su ‘Oración por la paz’.

El Gobierno consideró incompatible el funcionamiento del Congreso con el mantenimiento del orden público. Así como dijo después, en 1990, que la causa de la perturbación era la Constitución Nacional y que por eso había que cambiarla mediante un mecanismo extraconstitucional.

Por cerca de 10 años no hubo separación de poderes y casi toda la legislación se expidió con base en lo que entonces se conocía como Estado de sitio y hoy se llama Estado de excepción. Por eso, restablecido el juego democrático, en 1958 Alberto Lleras tuvo que expedir una ley dándole carácter de permanente a toda esa normativa excepcional, pues de haberse levantado se hubiera caído ruidosamente todo el andamiaje jurídico del país.

Laureano Gómez –elegido en solitario en 1950 ante el retiro del liberalismo por falta de garantías– convocó una “Asamblea Constituyente” que alcanzó a preparar un curioso proyecto de nueva Constitución donde, entre otras innovaciones, creaba el Senado corporativo, daba el cargo de senadores vitalicios a los expresidentes –¿con el buen ánimo de ponerles oficio?–, condenaba la “lucha de clases”, disponía que “la prensa hablada deberá someterse a un régimen de censura previa...”, creaba la Fiscalía General de la Nación, daba a las mujeres solo la posibilidad de votar para los concejos municipales y prohibía hablar mal del Gobierno en el exterior.

Lo paradójico fue que esa “Asamblea Constituyente” terminó legitimando el golpe militar del 13 de junio de 1953 del general Rojas Pinilla contra el presidente titular. Y más aún, que tras esa legitimación “eligió” a Rojas para el periodo 1954-1958 y en vísperas de la caída de la dictadura lo “reeligió” para el cuatrienio 1958-1962.

El 10 de mayo y el Plebiscito

Como se había presentado la “ruptura institucional”, la Junta Militar designada por el propio Rojas en la madrugada del 10 de mayo para reemplazarlo –y ya asesorada por los civiles– tuvo que recurrir a un mecanismo extraconstitucional para el “reajuste institucional”. Se creó una comisión con ese nombre, y con un decreto de Estado de sitio se convocó un plebiscito –en realidad, un referendo– para el domingo 1.° de diciembre de 1957, con este encabezado: “La Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia, interpretando la opinión nacional expresada en los acuerdos suscritos por los partidos políticos,.. DECRETA…”.

Vino entonces la llamada a convocatoria al ‘constituyente primario’ como mecanismo supraconstitucional. Allí se diseñaron las principales instituciones del Frente Nacional para poner fin a la violencia liberal-conservadora, con impunidad política y judicial incluida: paridad en toda la administración solo entre liberales y conservadores, independencia del poder Judicial a través de la cooptación, voto de la mujer, carrera administrativa, diez por ciento del presupuesto para educación, etc.

Esa ha sido la participación electoral más alta en la historia de Colombia –las mujeres votaron por primera vez– con una abstención de apenas el 15 por ciento. Una norma del plebiscito que pretendía ponerles cortapisas a las escaramuzas de constituyentes de bolsillo, estableció que las reformas constitucionales solo podían hacerse por el Congreso en ocho debates, pero (¡qué ironía!) esa disposición se violó en 1990 para integrar un cuerpo constituyente, como lo diré más adelante.

La frustrada Constituyente de 1977

Sin violar el artículo 218 de la Constitución, López Michelsen hizo aprobar un acto legislativo para integrar por elección popular una constituyente de 50 miembros destinada exclusivamente a reformar el régimen departamental y municipal y la administración de Justicia. La Corte Suprema de Justicia –que ejercía el control constitucional– la tumbó el 5 de mayo de 1978. Craso error si se tiene en cuenta que años después esa misma Corte autorizó ahí sí la violación de la norma plebiscitaria, facilitando el cambio de la Constitución a través de decretos de Estado de sitio. ¡Cómo cambian los tiempos y las jurisprudencias!

Hoy, de nuevo, se vuelven a plantear reformas constitucionales sobre administración de justicia.

El constituyente de 1991

Tras el secuestro de Álvaro Gómez y como parte de la negociación con el M-19 para su liberación, en 1988, Barco presentó un serio proyecto de reforma constitucional que contenía muchas de las instituciones que después aprobaría la Constituyente como la doble vuelta para elegir Presidente, la creación de la Fiscalía, del Consejo de la Judicatura, de la Defensoría del Pueblo, la pérdida de investidura y la acción de tutela.

Cuando solo le faltaban dos debates, el 30 de noviembre de 1989, apareció en la Comisión Primera de la Cámara una propuesta para someter a referendo la extradición de nacionales, principal preocupación y bandera de los narcoterroristas. Barco y su valiente ministro, Lemos Simmonds, prefirieron hundir el proyecto antes que ceder a la presión criminal. La opinión dijo entonces que el Congreso era corrupto y que por eso no se le podía confiar el cambio constitucional. Con el gancho de la ‘séptima papeleta’, que la Registraduría no escrutó, por decretos de conmoción o Estado de sitio, se abrió el proceso que permitió crear la Asamblea Constituyente para reformar la Constitución. En decisión dividida, la Corte autorizó semejante exabrupto.

La Constituyente fue más allá del Congreso “corrupto”: por primera vez en la Constitución prohibió la extradición de nacionales, lo que tranquilizó a los narcos. La propaganda de entonces decía: ‘La Constituyente es el camino’. Revocó un Congreso elegido por 8 millones de votos, aduciendo que eran clientelistas. Pero se eligió como “constituyentes”, junto a nuevas fuerzas, a expresidentes, exgobernadores, exalcaldes, exministros, casi todos políticos tradicionales. Solo que con menor votación que la registrada en el Plebiscito, porque para la Constituyente solo participaron poco más del 30 por ciento, no de los ciudadanos, sino del censo electoral. Y fuerzas políticas dominantes, como Salvación Nacional y M-19, desaparecieron a poco andar.

Hoy se pide otra Constituyente para modificar en buena parte lo que hizo la de 1991, particularmente en materia de justicia: proliferación de órganos, funciones electorales que los clientelizaron, Consejo Superior de la Judicatura, entre otros.

Y, entonces, ¿cuándo nos liberaremos del fantasma de las constituyentes?

ALFONSO GÓMEZ MÉNDEZ*
Especial para EL TIEMPO
* Exfiscal general de la Nación

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