Cinco ideas para reducir la corrupción, según Alejandro Gaviria

Cinco ideas para reducir la corrupción, según Alejandro Gaviria

El exministro de Salud dice que el flagelo no se resuelve con castigos y supuesta revolución ética.

Corrupción en Colombia

Para Gaviria, el fin de los arreglos clientelistas debe ser el inicio de cualquier política para acabar con la corrupción.

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Science Photo Library / AFP

25 de agosto 2018 , 09:26 p.m.

El problema de la corrupción usualmente se aborda desde dos enfoques. El primero aboga por la regeneración moral, el castigo ejemplarizante y una supuesta revolución ética. El segundo va más allá, aborda la corrupción no solo como un problema en sí mismo, sino también como un síntoma de problemas más profundos en el funcionamiento del Estado y el orden (o desorden) institucional.

El primer enfoque se presta para la demagogia anticorrupción que vemos y oímos a diario. El segundo es más realista. Reconoce que la corrupción no puede eliminarse, pero sí reducirse de manera sustancial por medio de políticas públicas puntuales. Por temperamento y experiencia, soy partidario del segundo enfoque. La lucha contra la corrupción necesita más concreción y menos discursos. “De lo que se trata –escribió Karl Popper– es de moralizar la política, no de politizar la moral”. Infortunadamente en Colombia nos hemos concentrado en lo segundo, en una suerte de cruzada moralista, vacía y espuria.

La corrupción no es un problema nuevo. Nadie ha podido mostrar de manera convincente que sea mayor ahora que en el pasado. La frecuencia de aparición de la palabra ‘corrupción’ en las noticias publicadas por los principales medios escritos del país no ha variado sustancialmente durante los últimos 25 años. En algunos medios incluso ha disminuido. La ‘corrupción’ aumenta, eso sí, durante los años electorales, precisamente cuando la politización de la moral crece de manera oportunista. Los organismos de control actúan muchas veces interesadamente, son parte del juego político. (...)

Eliminar el clientelismo

El economista e historiador inglés James Robinson da algunas pistas sobre los orígenes y la continuidad de la corrupción en nuestro país. (...). Según él, aquí ha existido durante décadas un arreglo pragmático, un pacto implícito entre el Ejecutivo y el Congreso: los políticos tradicionales han permitido una serie de reformas impopulares a cambio de una fracción del presupuesto y la burocracia estatal.

En el 2001, por ejemplo, el Congreso aprobó una impopular reforma constitucional que redujo el crecimiento de las transferencias a municipios y departamentos. Esta reforma contribuyó a la estabilidad fiscal, pero su aprobación involucró la asignación de partidas regionales y demás. Lo mismo puede decirse sobre las reformas tributarias de los últimos 20 años. O sobre la gran mayoría de las reformas económicas. El clientelismo ha sido la moneda de cambio de muchas reformas legales. O dicho de otra manera, los acuerdos programáticos han sido escasos; los clientelistas, frecuentes. (...)

Si queremos combatir la corrupción, incumbe combatir el clientelismo. Debemos terminar con el nocivo argumento de la representación política y romper de una vez por todas el pacto implícito entre Ejecutivo y Legislativo. Y debemos aceptar que este rompimiento tiene consecuencias: en el corto plazo existirá menor gobernabilidad, menos reformas y, por lo tanto, una menor posibilidad de desarrollar una agenda ambiciosa.

Las entidades del Estado, en particular las técnicas –el Invima, el ICA, el INS (Instituto Nacional de Salud), la Dian, el Ipse, la ANI, la ANH, etc.–, deben estar libres de toda injerencia política. Deben ser excluidas de manera explícita de los acuerdos entre los partidos de cualquier coalición de gobierno. No tiene sentido afectar el funcionamiento del Estado para aprobar unas reformas legales que supuestamente van a fortalecerlo. El fin de los arreglos clientelistas debe ser el inicio de cualquier política para acabar con la corrupción.

El clientelismo ha sido la moneda de cambio de muchas reformas legales. O dicho de otra manera, los acuerdos programáticos han sido escasos; los clientelistas, frecuentes

Hay déficit de proyectos

Con frecuencia recibo visitas de alcaldes de municipios pequeños, sin muchas fuentes de ingresos y con incontables necesidades. Las visitas suelen ser de dos tipos. En las del primer tipo el alcalde llega con algún secretario de despacho y presenta una idea general sobre un nuevo hospital, sin planos, ni estudios ni mucho menos un conocimiento de los costos y los beneficios. En las del segundo tipo, el alcalde llega con un consultor locuaz, quien presenta un proyecto sobredimensionado, probablemente a la medida de las necesidades de un contratista.

Las reuniones terminan casi siempre con una admonición: “Necesitamos un buen proyecto. Sin eso no hay posibilidades de financiamiento”. Más que el dinero o las partidas presupuestales, el recurso escaso en el sector público son los proyectos. O mejor, los buenos proyectos, bien pensados y elaborados en detalle, con conocimiento de la economía y la ingeniería del asunto. La ausencia de proyectos genera no solo ineficiencias, obras a medio hacer, elefantes blancos, toda la zoología de la improvisación, sino también corrupción y captura de rentas por contratistas oportunistas.

Hace ya casi 70 años, Albert O. Hirschman, uno de los grandes pensadores del desarrollo socioeconómico del siglo XX, escribió, con base en su experiencia colombiana, que la contribución más eficaz que podrían hacer economistas e ingenieros a la sociedad tenía que ver con la elaboración y evaluación de proyectos. Prescribió un ejército de formuladores de proyectos. Planeación Nacional, la nueva Financiera del Desarrollo, los departamentos y distritos, los diferentes ministerios, deberían aplicarse a generar más proyectos. Algo se ha hecho, con los proyectos tipo, por ejemplo, pero falta mucho.

El déficit de proyectos es notable. La reforma de las regalías, bien concebida, no ha tenido el efecto esperado por la ausencia de proyectos. Los recursos no se ejecutan oportunamente o se hacen sin una planeación debida. Lo mismo ocurre con los recursos directos del presupuesto nacional. Muchos dirán que la causalidad es la inversa, que la ausencia de proyectos es resultado de la corrupción, que se trata de una omisión deliberada. Mi experiencia es otra, la ausencia de proyectos está con frecuencia en la raíz del problema.

Desconcentrar el poder

Si uno quisiera extraer una sola conclusión de la abundante y contradictoria literatura sobre la corrupción, tendríamos que reiterar la célebre frase de ‘lord’ Acton: “El poder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamente”.

Muchos de los escándalos de corrupción en la justicia tienen una explicación preponderante: acumulación de poder y ausencia de pesos y contrapesos. Más específicamente, la ausencia de una doble instancia en el juzgamiento de aforados y la excesiva constitucionalización de asuntos que deberían tratarse en otras jurisdicciones.

Lo mismo puede decirse acerca de algunos organismos de control. Por ejemplo, el poder excesivo y ambiguo de la Procuraduría General de la Nación ha devenido en corrupción y clientelismo. Paradójicamente, la acumulación de poder se presenta con frecuencia como un mecanismo idóneo de lucha contra la corrupción, como si el buen manejo de los recursos públicos dependiera de la voluntad de una persona o de una entidad revestida de poderes omnímodos.

En suma, la lucha contra la corrupción es también la lucha por la desconcentración del poder. Una mayor transparencia en la escogencia de los temas tratados por la Corte Constitucional, algunos límites razonables al poder de los organismos de control, la instauración de la doble instancia en todos los asuntos penales y fiscales, la disminución de la autonomía de gerentes de hospitales públicos y directores de corporaciones autónomas, todas estas medidas, en conjunto y por separado, disminuirían la corrupción.

Por supuesto, el Ejecutivo también necesita pesos y contrapesos, pero, en general, el control político es más frecuente e intenso sobre los mandatarios que sobre jueces, magistrados y organismos de control. En la lucha contra la corrupción, los guardianes también necesitan guardianes.

Paradójicamente, la acumulación de poder se presenta  como un mecanismo idóneo de lucha contra la corrupción, como si el buen manejo de los recursos públicos dependiera de la voluntad de una persona

La desconfianza

En el 2012, el Congreso aprobó una ley que permitió a municipios y distritos utilizar un ahorro público que, durante casi una década, se había acumulado en las cuentas bancarias destinadas a pagar por el régimen subsidiado de salud. Eran recursos que ya no se requerían para el fin estipulado y podían, por lo tanto, dirigirse a otras necesidades: infraestructura hospitalaria, pago de deudas de los hospitales públicos, etc.

Asistí a los debates parlamentarios que impusieron un conjunto abigarrado de condiciones para el uso de los recursos. En cada debate, el conjunto crecía y las condiciones se iban haciendo más exigentes. Existía el temor de que los recursos se dilapidaran. Las condiciones fueron tan estrictas que una fracción de los recursos permanece congelada en los bancos.

Este no es un caso excepcional. Suele ser la regla. Por cuenta de normas basadas en la desconfianza, la ejecución de los presupuestos es una tarea imposible en muchos casos. Estas normas afectan la eficiencia del Estado y contribuyen a su pérdida de legitimidad: si hay algo tan perjudicial como la corrupción son las normas que suponen que alcaldes, gobernadores y funcionarios son corruptos.

Estas normas pueden también aumentar la corrupción. Como ha sido estudiado por expertos del comportamiento, las personas pueden ‘apagarse y prenderse éticamente’ según el contexto. Un contexto de desconfianza, en el cual se trata a todos y cada uno de los participantes como delincuentes en potencia, puede producir un desacoplamiento moral e inducir comportamientos corruptos.

Las normas basadas en la desconfianza pueden ocasionar un círculo vicioso: la corrupción produce desconfianza y la desconfianza produce más corrupción. Valdría la pena, entonces, cambiar algunas normas que, por ejemplo, en el diseño de la descentralización, presumen la mala fe. Más allá de las normas escritas, la generación de confianza (confiar en el otro para así propiciar un comportamiento recíproco) debería ser un propósito de la mayoría de los funcionarios.

Los costos de la demagogia

En la última legislatura del 2017, el Congreso discutió y aprobó varias iniciativas que ampliaban los beneficios del sistema de salud: cuidadores, transporte para familiares, tamizaje neonatal, etc. El mismo Congreso aprobó una iniciativa que reducía la contribución de los pensionados del 12 al 4 por ciento. La acción legislativa produjo como resultado una combinación problemática, más beneficios y menos ingresos.

Las cuentas, por supuesto, no cuadran. La seguridad social necesita una mínima coherencia entre los beneficios otorgados a la sociedad y los recursos dispuestos por la misma sociedad para pagarlos. Los contratos sociales incoherentes son también contratos injustos, que terminan en la negación arbitraria y caprichosa de los beneficios a una parte de la población.

La demagogia es una forma de corrupción. Afecta un buen público (la legitimidad de las instituciones) en aras de una ganancia política. No hay leyes que la impidan, pero sí debería ser revelada, denunciada y condenada con mayor vehemencia. La crisis de confianza de las democracias mediatizadas de estos tiempos tiene que ver también con la impunidad de quienes engañan deliberadamente y prometen lo incumplible sin ningún reato. La responsabilidad política también consiste en no crear falsas ilusiones y garantizar la coherencia de los arreglos sociales.

ALEJANDRO GAVIRIA
Exministro de Salud. Fue profesor y decano de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes y subdirector del Departamento Nacional de Planeación. Ha recibido premios como el Juan Luis Londoño (Fedesarrollo), el Simón Bolívar y el de Portafolio al mejor docente universitario.
En Twitter: @agaviriauEste texto fue publicado originalmente en el libro ‘¿Cómo mejorar a Colombia?’.

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