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La clave de los problemas en el desarrollo de TransMilenio y el SITP

La clave de los problemas en el desarrollo de TransMilenio y el SITP

Publicación del BID analiza la politización de los proyectos y los cambios de prioridades.

29 de junio 2021 , 10:46 p. m.

En los primeros 10 años de este milenio, Bogotá alcanzó reconocimiento global por su gran avance en movilidad urbana sostenible, en especial por la implantación del sistema TransMilenio de transporte masivo rápido en buses (BRT, por su sigla en inglés). Sin embargo, la expansión esperada del sistema no se consolidó de acuerdo con los planes. La administración cambió de prioridades, y en la segunda década implantó el Sistema Integrado de Transporte Púbico (SITP), con la expectativa de formalizar toda la operación y cubrir el cien por ciento de la demanda. Luego de diez años, la implantación del SITP sigue incompleta. Al mismo tiempo, la calidad de servicio de TransMilenio decayó a niveles de satisfacción inferiores al 20 por ciento. Una porción de los viajeros en transporte público se desplazó a la motocicleta y la bicicleta; los nuevos costos de formalización y la caída de demanda crearon un déficit creciente cubierto con presupuesto general de la ciudad. Al mismo tiempo, la ciudad enfrenta niveles altos de contaminación del aire, inseguridad vial y exclusión de las personas más pobres, los cuales, si bien son inferiores a los de final del siglo XX, siguen siendo muy preocupantes. La promesa de una ciudad amable y sostenible, aunque en proceso, sigue pendiente.

¿Qué pasó en el camino? ¿Por qué las ideas que parecían efectivas en costos y tiempos de implantación y calidad de servicio fueron cambiadas por otras con implantación incompleta y malos resultados? La nueva publicación del BID por Juan Alberti y Andrés Pereyra ‘TransMilenio y SITP: un nudo político’, intenta una respuesta desde la economía política. La publicación hace parte de la serie de estudios de casos de megaproyectos, en la cual se han investigado iniciativas como la Carretera Interoceánica Irsa Sur en el Perú, el metro de Santo Domingo, el teleférico de La Paz y el canal de Panamá, entre otros. Los casos permiten identificar barreras y lecciones sobre la planeación y ejecución de proyectos. El caso de Bogotá es valioso en esta serie, en la medida en que todas las ciudades de la región enfrentan necesidades de mejora de sus sistemas de transporte público; en especial la transición de sistemas semiformales dispersos, con baja regulación y control, a sistemas formales organizados e integrados.

Para analizar el caso de Bogotá, Alberti y Pereyra incluyen una completa revisión de literatura sobre la politización de los megaproyectos de infraestructura, análisis político urbano y liderazgo. La politización de los megaproyectos está muy bien documentada; diversos autores señalan que la ejecución de inversiones de gran tamaño requiere necesariamente consensos políticos, que muchas veces sacrifican las mejores opciones o los buenos análisis de preinversión. Muchos proyectos se convierten en bandera en los debates electorales, caracterizados más por la emoción que la razón. Los proyectos terminan viabilizados más que estudiados, y los riesgos se minimizan ante el afán de ejecutarlos dentro de las ventanas de oportunidad del ciclo político.

La forma como se toman las decisiones urbanas afecta el desarrollo de los megaproyectos. Ya sea por el poder de élites dominantes o por atención a actores con mayor capacidad de movilización, las decisiones terminan sesgadas. El análisis político urbano indica diferentes mecanismos para estas decisiones y concluye que las coaliciones entre actores públicos y privados, donde cada uno logra su interés, son efectivas en decisiones para avanzar proyectos, aunque entrañan riesgos. Los actores públicos impulsan sus oportunidades de mantener el poder, y los privados maximizan sus beneficios. Los proyectos terminan realizándose gracias al liderazgo político, que, si bien se forma a través de consensos, cambia en el tiempo atendiendo otras agendas y a otros grupos de interés.

El caso de TransMilenio y el SITP ilustra las dinámicas identificadas en la literatura de economía política de proyectos urbanos. Alberti y Pereyra realizan un resumen de los procesos de Bogotá entre 1998 y 2014, en donde se busca la transformación del transporte público de la ciudad. La idea original en 1998 era ir realizando la transformación de la “guerra del centavo” —regulación precaria, propiedad dispersa— en un sistema de buses troncales BRT y rutas alimentadoras, con alta inversión en infraestructura y fuerte institucionalidad —nueva agencia de gestión y contratos detallados de concesión del servicio—. La idea se transformó en 2006 para avanzar más rápidamente en los contratos de concesión de operación de transporte público en toda la ciudad (SITP) sin el soporte de infraestructura de BRT. Los autores indican que estas dos etapas son parte del mismo megaproyecto, con un propósito común de transformación, aunque con estrategias distintas.

La idea original, impulsada por Enrique Peñalosa (1998-2000) con continuidad en las administraciones de Antanas Mockus (2001-2003) y, parcialmente, de Luis Eduardo Garzón (2004-2007), tuvo resultados notables en reducción de muertes viales, emisiones contaminantes y mejoras de accesibilidad, especialmente para la población más pobre, y niveles de satisfacción superiores al 80 % en los primeros años.

La experiencia exitosa de la capital de Colombia, que seguía elementos ya implantados previamente en Curitiba y Quito, fue convertida en política pública nacional: Pereira, Cali, Bucaramanga, Medellín, Barranquilla y Cartagena recibieron apoyo desde el nivel nacional para avanzar en sistemas BRT. Otras ciudades de la región y del mundo también implantaron sistemas de buses, gracias a las experiencias de Curitiba, Quito y Bogotá. Hoy 177 ciudades globales tienen BRT como parte de sus sistemas de transporte público.

El avance de TransMilenio, como muchos megaproyectos, sigue la teoría de liderazgo político, con relativo buen respaldo técnico y consenso con intereses privados. Adoleció de mayores niveles de participación comunitaria en los procesos de planeación, y generó algunas exclusiones, como los propietarios transportadores. A pesar de un muy buen comienzo, la calidad de servicio de TransMilenio decayó en el tiempo por fallas en la gestión operacional y demoras en la expansión del sistema. Los costos por kilómetro construido crecieron por la incorporación de otros elementos en el diseño (más carriles para tráfico general, más intersecciones a desnivel, mayor compra de predios), e incluso se dieron escándalos de corrupción alrededor de los contratos de construcción de troncales en 2008-2011.

La idea de transformación gradual, corredor por corredor de BRT, cambió en 2006 en el marco de nuevo liderazgo y acuerdos técnicos y políticos reflejados en el Plan Maestro de Movilidad. Las prioridades del gobierno de Samuel Moreno (2008-2011) eran la realización de la primera línea de metro y la puesta en marcha del sistema integrado de transporte público SITP. El Gobierno logró nuevos consensos con empresarios del transporte y pequeños transportadores y avanzó un proceso licitatorio para todas las zonas de la ciudad. El SITP usa el sistema de contratación de TransMilenio: concesiones a empresas privadas a largo plazo, quienes son propietarias de la flota y realizan la operación, pero sin tener las eficiencias que generan los carriles exclusivos y las estaciones del BRT. La implantación del SITP se inició en 2010 con la contratación de operación por zonas.

La compleja implantación del SITP y la discusión de una propuesta para la construcción de la primera línea de metro de Bogotá coparon la atención institucional. Después de 2007 no se iniciaron nuevas expansiones de TransMilenio, la infraestructura existente no tuvo mantenimiento oportuno, no se hizo la renovación de contratos de operación y cambio de flota requerida desde 2011, y decayó la gestión operacional al punto de que la satisfacción por el servicio de TransMilenio era solo de 18 por ciento en 2013.

En la implantación del SITP, los costos de formalización, en particular los laborales, impuestos, mantenimiento oportuno y el pago de rentas a operadores del transporte tradicional para viabilizar el cambio, resultaron muy elevados, al tiempo que la demanda de viajes fue menor que las predicciones. Muchos pasajeros del transporte público se cambiaron a moto y bicicleta, ante reducciones en cubrimiento y frecuencia de servicio del nuevo sistema SITP. Algunos operadores, formados por pequeños propietarios transportadores no lograron cumplir sus contratos por fallas en la gobernanza de sus empresas e incapacidad financiera para realizar las inversiones requeridas.

Como temas positivos de la implantación del SITP cabe mencionar la sustitución de flota por vehículos de menores emisiones, la dignificación del empleo de conductores y la integración tarifaria que reduce costos de transporte a población en la periferia. La administración de Gustavo Petro (2012-2015) también introdujo subsidios focalizados a la población de menores ingresos y mantuvo las tarifas sin incremento durante tres años, que, si bien alivió los costos para los pasajeros, significó un alto costo para el presupuesto público (200 millones de dólares en 2018).

Aunque se dieron avances en la siguiente administración de Enrique Peñalosa (2016-2020), al cabo de 10 años de proceso el SITP sigue incompleto, así como la idea original de TransMilenio del año 2000. En 2019 se logró el cambio de flota original del BRT por buses de menores emisiones y mayor capacidad, se renegociaron los contratos del SITP para evitar su colapso, se contrataron nuevas zonas del SITP (incluso con más de 1.400 buses eléctricos), y se contrató la primera línea del metro y dos nuevas troncales. Los efectos de estos desarrollos están en proceso de consolidación, bajo el nuevo liderazgo de Claudia López (2020-2024), que mezcla continuidades con nuevas propuestas para expansión del metro, trenes de cercanías y corredores verdes.

Las modificaciones en prioridades por cambios de administración y la pugnacidad de los debates electorales reducen la atención sobre procesos iniciados en el pasado por otros alcaldes. El caso de Bogotá, reportado por Alberti y Pereyra, muestra el peso de la politización del proceso, en particular los temas de liderazgo y cambio de personalidades. Los autores sugieren que los cambios derivados de ciclos políticos se podrían mitigar a través de procesos estratégicos de consulta, de decisión y de implementación. Indican que el liderazgo debería ser transparente y rendir cuentas para que el proyecto no se transforme en un hecho personal y transitorio. Concluyen que los megaproyectos deberían ser parte de una construcción colectiva para que sean sostenibles. En caso contrario, puede quedar comprometido el mediano plazo, por más que se viabilicen las primeras etapas.

Publicado inicialmente en Moviliblog del Banco Interamericano de Desarrollo, 22 de junio de 2021.

DARÍO HIDALGO 

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