De Caro a Duque: presidentes objetores

De Caro a Duque: presidentes objetores

En tiempos de alta polarización, objeciones al proyecto de ley de la JEP agudizan esa tensión.

De Caro a Duque: presidentes objetores

Las objeciones de la Casa de Nariño a la ley estatutaria de la JEP han generado un fuerte debate en el país. Desde el Congreso hasta la academia discuten pros y contras de la decisión presidencial.

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Diego Caucayo

Por: Mario Alberto Cajas Sarria
19 de marzo 2019 , 07:39 p.m.

Con los debates jurídicos y políticos desatados por las objeciones del presidente Iván Duque al proyecto de ley estatutaria de la JEP conviene hacer un poco de memoria institucional sobre las “objeciones presidenciales”. Un rápido recorrido en el tiempo muestra que no vivimos en la primera coyuntura de “alta intensidad” cuando el Ejecutivo se niega a sancionar los proyectos de ley aprobados por el Congreso de la República.

Para empezar, estas objeciones ya aparecían en las constituciones nacionales del siglo XIX, a donde habrían llegado por la influencia del “veto presidencial” de la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787.

La principal adaptación colombiana se debe a Miguel Antonio Caro, quien como padre fundador de la Constitución de 1886 propuso que la Corte Suprema de Justicia actuara como “árbitro” de las discrepancias entre el Congreso y el Ejecutivo, cuando este último se negaba a firmar los proyectos con el argumento de que eran inconstitucionales.

Esas objeciones no parecían pasar a un órgano judicial independiente, pues la misma Carta Política determinó que los magistrados de la Corte tendrían cargos vitalicios y serían designados por el Ejecutivo con una confirmación por el Senado. Además, la Regeneración de Núñez y Caro contaba con mayorías políticas y se había asegurado el predominio de magistrados afines a sus proyectos políticos.

La primera objeción presidencial a un proyecto de ley bajo la Constitución de 1886, en donde debía intervenir la Corte Suprema de Justicia, fue en 1887, cuando se concedió una pensión a la viuda e hijas del sargento O’ Levy. El gobierno de Núñez objetó el proyecto de ley por inconstitucionalidad, pero el Consejo de Delegatarios declaró infundadas las objeciones.

El Ministro del Tesoro, con el firme propósito de hundir el proyecto, lo engavetó por varios meses y lo remitió a la Corte cuando ya había expirado el plazo constitucional para que esta se pronunciara. El tribunal falló estratégicamente: pese a la extemporaneidad, se declaró competente, aunque le dio la razón al Ejecutivo. En general, los primeros años bajo el diseño institucional de las objeciones de la Carta de 1886 parecían proteger más al poder presidencial que a la Constitución.

La reforma de la Unión Republicana de 1910 mantuvo el esquema de 1886, pero agregó la Acción Pública de Inconstitucionalidad (API), que permitía a cualquier ciudadano demandar la constitucionalidad de las leyes ante la Corte Suprema de Justicia. De este modo, empezaría la era en que no solo se emplearían las objeciones presidenciales, sino que se intentaría usar la API para buscar la inconstitucionalidad de leyes cuyos proyectos habían sido objetados en su momento.

El presidente Carlos E. Restrepo (1910-1914) estrenó esa “modalidad” de uso de la API como parte de las tensiones con el Congreso presidido por el constitucionalista José Vicente Concha. Así intentaba frenar el apetito voraz de un Congreso empeñado en tramitar proyectos de ley que establecían gastos, cuando el país vivía penurias fiscales.

Restrepo, que fue llamado ‘Monsieur Veto’, por la gran cantidad de proyectos de ley que objetaba, enfrentó uno de los conflictos más graves en 1911: el Presidente objetó un proyecto de ley, pero el Congreso insistió y finalmente lo sancionó Concha.

El ministro de Gobierno de Restrepo, quien dijo actuar en calidad de ciudadano, presentó una API ante la Corte Suprema de Justicia y argumentó que el Congreso había incurrido en errores en el trámite de las objeciones y por tanto había “viciado” de inconstitucionalidad la ley. La Corte optó por librarse de la pugna de dos titanes políticos y declaró que no era competente para decidir la inconstitucionalidad de las leyes por razones de trámite.

Sin duda, las mayores tensiones en la trayectoria de las objeciones presidenciales ocurrieron cuando el Ejecutivo lo presidía un partido político y el Congreso lo dominaba el partido opuesto. Así ocurrió con el trámite de la reforma electoral de 1949, cuando el presidente conservador Mariano Ospina Pérez (1946-1950), en plena violencia bipartidista, se enfrentó a un Congreso abrumadoramente liberal que proponía leyes como la que buscaba adscribir la Policía Nacional al Congreso.

La confrontación llegó a su máximo nivel con el proyecto de ley que adelantaba siete meses las elecciones presidenciales para acortarle el período a Ospina. El Congreso aprobó el proyecto de ley en medio de riñas e incluso de un tiroteo que le costó la vida a un parlamentario y dejó herido a un exministro.

El presidente Ospina objetó el proyecto por motivos de inconstitucionalidad: argumentó que el Congreso no podía modificar el Código Electoral con una ley ordinaria, pues contrariaba la “jerarquía de las leyes”. El Congreso insistió y la decisión final pasó a la Corte Suprema de Justicia, que para entonces se componía de una mayoría de magistrados de origen liberal. El tribunal, con el voto negativo de los seis magistrados de origen conservador, determinó que la Constitución no establecía tal jerarquía legal y por tanto le dio la razón al Legislativo.

El presidente Ospina tuvo que sancionar la ley, pero nunca se aplicó porque a las pocas semanas declaró el estado de sitio, clausuró el Congreso y modificó el quórum de la Corte para evitar futuros fallos “antigobiernistas”.

La Constitución de 1991 estableció la revisión de la Corte Constitucional a los proyectos de las leyes estatutarias: las llamadas “hijas” de la Constitución”, pues sus materias fueron consideradas fundamentales por la Asamblea Constituyente. Así, aunque la Carta Política mantiene el diseño anterior de las objeciones presidenciales, la nueva función de la Corte influye en el debate actual.

Ya en nuestros tiempos, es bien recordada la reforma de la justicia que algún congresista manifestó haber aprobado sin previa lectura en el 2012. El proyecto de acto legislativo fue tan controversial que el presidente Santos tuvo que objetarlo y luego el Congreso lo archivó por unanimidad. Era la primera vez que un gobierno se negaba a sancionar un proyecto de reforma constitucional que él mismo había promovido.

En el 2015 también se trabó un debate jurídico por las objeciones y la sanción presidencial extemporánea del proyecto de ley estatutaria de la salud, que la Corte Constitucional cerró al declarar la ley constitucional.

En el 2018 también fue sonado el debate jurídico –y social– por la objeción presidencial al proyecto que reducía el aporte a salud de los pensionados, que finalmente la Corte declaró inconstitucional y terminó archivado.

Si bien la coyuntura actual tiene marcos jurídicos y contextos políticos diferentes, vale la pena hacer un poco de memoria para entender que las objeciones presidenciales, con sus mutaciones, si bien pueden leerse como parte de la “colaboración armónica” entre los poderes públicos, muchas veces suponen verdaderos enfrentamientos. En tiempos de alta polarización política, decisiones como las objeciones al proyecto de ley de la JEP sin duda agudizan esa tensión.

Por lo pronto, el presidente Iván Duque ya tiene un lugar en la historia institucional colombiana y no solo por las disputadas objeciones: como senador se opuso al acuerdo con las Farc, como ciudadano demandó la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2016 (fast-track) ante la Corte Constitucional (C-332/2017), y le expresó al mismo tribunal su desacuerdo con el fallo que “convalidó” la decisión del Congreso ante los resultados del plebiscito del 2016 (C-699/2016). Será difícil que la trayectoria institucional registre un presidente con tantos roles jurídicos y políticos, que en últimas convergen en un tema.


MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
Profesor de la Universidad Icesi.
Este artículo se basa en gran medida en los dos tomos de La historia de la Corte Suprema de Justicia de Colombia, 1886-1991, de la cual es su autor.

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