¿Puede la Corte ponerle techo al salario de los congresistas?

¿Puede la Corte ponerle techo al salario de los congresistas?

La forma en que se fija está en la Constitución. Corte ha revisado algunas leyes al respecto.

Congresistas

Congreso de la República. 

Foto:

Diego Caucayo

Por: Milena Sarralde Duque.
08 de enero 2021 , 12:31 a. m.

El nuevo salario de los congresistas, que además tendrán un cuantioso retroactivo de 20,1 millones de pesos cada uno, ha generado en las últimas dos semanas polémica. Sin embargo, esa polémica –que esta vez se sintió con más fuerza por darse en un año pandémico en donde las finanzas de las familias y del mismo Estado están en rojo – no es nueva.

Cada año los aumentos de estos sueldos causan controversia y, sin embargo, hasta ahora ningún poder, ni el Ejecutivo, ni el Legislativo, ni el Judicial ha tomado decisiones definitivas para detener el alza de ese sueldo que ya está por los 34,4 millones de pesos: unas 37 veces el salario mínimo que tendrán los colombianos para este año, fijado en 908.526 pesos, sin auxilio de transporte.

Solo el retroactivo que se aplicará desde enero del 2020 para los 280 congresistas implicará un gasto de 5.631 millones de pesos.

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Pero ¿por qué es tan difícil bajar, o por lo menos frenar, el aumento del salario de los congresistas? En primer lugar, porque la forma en la que se fija ese millonario sueldo está en el artículo 187 de la Constitución y se desarrolla en leyes de 1992 y 2001. Y para cambiar esas leyes se necesita que los mismos congresistas estén a favor de poner un tope o un recorte a sus sueldos. Así se han caído en los últimos cincos años al menos seis proyectos de ley para modificar su remuneración.

Pero ese sueldo no es un tema que interese únicamente a los congresistas. El salario de los legisladores toca a otros poderes más allá del legislativo, poderes entre los que, aunque puede haber una división democrática, terminan encontrándose en ese millonario sueldo. ¿Por qué?

Porque del monto del salario de los congresistas también depende el sueldo de altos funcionarios como magistrados, el del Fiscal General, el Procurador y Viceprocurador, el Contralor General, el Registrador, y hasta los expresidentes, ya que las normas establecen que esos cargos recibirán la misma remuneración que tengan los legisladores.

Así las cosas, los 1,7 millones de pesos de aumento en el salario que los congresistas tendrán y que corresponde al 2020, no sólo aplica para ellos sino también para esos altos dignatarios entre quienes se encuentran más de 107 magistrados que hay en las altas cortes.

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Y esto también importa porque son precisamente los magistrados –tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado- los que serían los encargados de revisar eventuales demandas contra las leyes que desarrollan lo dicho por el artículo 187 de la Constitución sobre los sueldos de los congresistas o contra los decretos que establecen nuevos beneficios para ellos.

En ese escenario de encuentros entre poderes, EL TIEMPO indagó qué tanto pueden hacer las Cortes y qué ha sucedido en esos tribunales a la hora de evaluar los sueldos y otros beneficios que tienen los Congresistas. También buscó información sobre cómo ha sido el papel de la Contraloría a la hora de acreditar el aumento que se hace cada año. 

¿Qué puede hacer la Corte Constitucional?
Corte Constitucional

Sala Plena de la Corte Constitucional. 

Foto:

Carlos Ortega. EL TIEMPO

EL TIEMPO habló con dos expertos que coincidieron en que el salario de los senadores y representantes no se podría frenar con una demanda ante la Corte Constitucional.

Según el exmagistrado de esa Corte, José Gregorio Hernández, como el sustento sobre la forma en la que se asigna y reajusta el salario de los senadores y representantes anualmente “está en la misma Constitución”, lo que hace el Gobierno cada año cuando les sube el sueldo es cumplir lo que dice la Carta del 91.

Así las cosas, explica el exmagistrado, la única vía que quedaría sería la legislativa, es decir, haciendo una reforma sobre el artículo 187 de la Constitución a través de un acto legislativo.

En esto coincide David Suárez, profesor investigador de derecho público de la Escuela de Derecho de la EAFIT de Medellín. Asegura que difícilmente con una demanda ante la Corte se pueda modificar este tema porque “tiene soporte constitucional”, por lo cual la única salida sería reformando la Constitución.

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Pero un jurista que pidió no ser mencionado señaló que eso no significa que la Corte no pueda pronunciarse sobre eventuales tutelas o recursos que aseguren que esos aumentos de sueldo vulneran, por ejemplo, la igualdad.

De hecho, en el 2011, cuando la Corte abrió el camino para permitir el matrimonio entre parejas del mismo sexo (avalado en 2016), hizo una interpretación del artículo 42 de la Constitución –es decir, se refirió a un asunto fijado en la Carta Política- diciendo que esa norma debía interpretarse entendiendo a la familia no solo como las que están integradas por parejas heterosexuales, sino también por parejas del mismo sexo.

Al margen de los caminos que habría para que la Corte se pronuncie en el futuro sobre el salario de senadores y representantes, lo cierto es que ese alto tribunal ya ha discutido el tema cuando ha recibido demandas contra las normas que le han dado alcance a ese artículo 187 de la Constitución, es decir, contra las leyes y decretos que han desarrollado el asunto del salario de los congresistas, que son la 644 del 2001 que modificó la ley 42 de 1993, y la ley 4 de 1992, entre otras. 

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En 1999, por ejemplo, la Corte tumbó una parte de la ley de 1992 que obligaba al Presidente a ajustar el salario de los funcionarios públicos en los 10 primeros días de enero, señalando que lo puede hacer en cualquier momento del año.

Y en el 2000 la Corte se refirió a una ley de 1999 que estableció el Presupuesto General de la Nación para el año siguiente. Según los demandantes esa norma no contempló el aumento salarial para todos los funcionarios públicos, sino únicamente a favor de quienes ganaran más de dos salarios mínimos, lo que afectaba el sueldo de los demás, y por efecto rebote, el de los congresistas.

En ese caso, la Corte señaló que según la ley 4 de 1992 el Estado tiene el deber de aumentar cada año los salarios de los funcionarios públicos. Así, dijo, “si la asignación de los miembros del Congreso se debe ajustar cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, es porque el Constituyente consideró que los fenómenos económicos particularmente la inflación, afectan la estabilidad de los ingresos laborales y resultaba necesario preservar el poder adquisitivo de éstos para asegurar unas condiciones de vida dignas y justas”.

El Constituyente consideró que los fenómenos económicos particularmente la inflación, afectan la estabilidad de los ingresos laborales y resultaba necesario preservar el poder adquisitivo

Para la Corte, el hecho de que se permitiera el aumento solo para los que devengaran dos salarios mínimos constituía un “tratamiento discriminatorio” para los demás servidores públicos.

En ese fallo hubo un salvamento de voto de la entonces magistrada encargada Cristina Pardo (hoy magistrada titular de la Corte Constitucional) quien señaló que ninguna parte de la Carta Política señala que cada año los empleados públicos tienen que recibir un aumento de salario.

Y sobre la ley del 2001 –que estableció que para calcular el aumento de los congresistas solo se debía tener en cuenta los salarios de funcionarios de la administración central, y no de los organismos descentralizados- la Corte señaló que esa forma de calcular el promedio no es contraria a la Constitución.

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Lo que sí cambió la Corte en esa revisión es que señaló que la Constitución nunca estableció que lo que la Contraloría debe certificar es el “porcentaje” sino “el promedio ponderado” de esos sueldos de los empleados del nivel central.

“La Corte llama la atención en primer término sobre la expresión “porcentaje” introducida en la norma, que no figura dentro de los elementos establecidos por el Constituyente para que se proceda a efectuar el reajuste de la remuneración de los congresistas”, dijo en el fallo.

La Corte llama la atención en primer término sobre la expresión “porcentaje” introducida en la norma, que no figura dentro de los elementos establecidos por el Constituyente

Y en 1999 la Corte también estudió una demanda contra la ley del 92 en la que un ciudadano criticaba que el Presidente de la República pueda reconocerles a los congresistas gastos de representación y de salud, así como primas de localización, vivienda y de transporte “cuando las circunstancias lo justifiquen”.

En ese fallo la Corte dijo que esas prestaciones, según la ley, no son obligatorias ni forzosas, sino que el Ejecutivo simplemente puede en sus decretos reconocerlas o no hacerlo, dependiendo de las circunstancias que lo ameriten, como la lejanía de representantes que no viven en Bogotá, entre otros criterios. Es decir, la Corte dejó claro que esos emolumentos deben justificarse. 

En el 2001, en otro fallo la Corte tumbó una parte de la ley de 1992 que permitía que a los familiares de los congresistas se les contratara servicios de medicina prepagada, considerando que era un beneficio desproporcionado. En esa misma línea, en el 2013 el Consejo de Estado tumbó una prima especial de localización y salud que se les había reconocido, pero ante un “plan tortuga” que hicieron los legisladores por el recorte de ese beneficio extra a su salario, el presidente Juan Manuel Santos firmó un decreto en el que se las devolvió como una “prima especial de servicios”.

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Una las decisiones más importantes que tocó el bolsillo de los congresistas fue el fallo del 2013 en el que la Corte Constitucional cambió las reglas de juego bajo las cuales los legisladores podían pensionarse con el promedio del salario de su último año de trabajo, según la ley del 92. En esa decisión el alto tribunal dijo que se deben pensionar con el promedio de los últimos 10 años –como todos los ciudadanos- y que su mesada no podrá superar los 25 salarios mínimos, poniéndole un tope a las megapensiones

Los certificados de la Contraloría
Contraloría General

El Contralor es elegido para un periodo igual al del Presidente de la República, por cuatro años.

Foto:

Édmer Tovar / EL TIEMPO

El Contralor General de turno, que es elegido por el Congreso para un periodo de cuatro años, es el que se encarga según la ley de certificar el promedio bajo el cual se aumentarán los salarios de los congresistas y, de paso, el suyo, pues es otro de los altos dignatarios que reciben lo mismo que un legislador.

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En ese marco, cada año la Contraloría General ha certificado los ajustes en la asignación mensual del salario de los miembros del Congreso para lo cual revisa una fórmula en la que tiene en cuenta los decretos que expide el Gobierno sobre las escalas de remuneración que tendrán para ese año los funcionarios de la administración pública del nivel central nacional. Ellos son los empleados de Presidencia, Vicepresidencia, los ministerios, las superintendencias, la Policía, entre otros.

Con esos certificados, para 1993 un congresista colombiano ganaba 2.680.000 pesos en su salario básico. Para el 2001 ese sueldo ya había crecido en más de 10 millones de pesos, pues para ese año el contralor de la época certificó que tendrían un aumento de 526.837 pesos, para un salario básico de 13.299.592 pesos cada mes.

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En el 2002 el contralor de entonces, Antonio Hernández Gamarra, advirtió que el incremento de esa vigencia (que estaba por los 748.634 pesos mensuales) implicaba un impacto fiscal de 3.709 millones de pesos por los 2.658 millones que recibirían los congresistas con la nueva liquidación, y por los 1.051 millones que recibirían los otros altos dignatarios, incluido él. Un año después Gamarra certificó que la variación ponderada en la remuneración de la administración central –y por lo tanto para los congresistas- fue del 6,23 %. Y en el 2004 su certificado fue del 5,94 %.

Para el 2007 el contralor Julio César Turbay certificó un incremento del 5 %, en el 2008 de 5,69 %, en el 2009 de 7,67 %, y en el 2010 certificó el aumento más bajo, un 2 %.

En el 2011 la nueva contralora Sandra Morelli certificó un aumento del 3,17 %, en el 2012 del 5 %; en el 2013 del 3,44 %; en el 2014 del 2,94 %.

En el 2015 llegó el contralor Edgardo Maya, y certificó un aumento del 4,66 por ciento; un 7,7 por ciento para el 2016 (el más alto en 20 años); un 6,75 por ciento para el 2017; y un 5,9 para el 2018.

En el 2019 el actual contralor Carlos Felipe Córdoba certificó un aumento del 4,5 por ciento, y para este 2020, certificó el 5,9 por ciento.

Así es como ha crecido a pasos de gigante el salario de los congresistas hasta llegar hoy a los 34,4 millones de pesos que reciben. Si se tuviera en cuenta el promedio de aumento de los últimos 11 años, que es de un 4,72 por ciento, y si los salarios siguen sin tener un techo, se podría establecer que en 30 años los congresistas del país tendrán sueldos de más de 83 millones.

Si los salarios siguen sin tener un techo, se podría establecer que en 30 años los congresistas del país tendrán sueldos de más de 83 millones

¿Debe bajar el sueldo?
Congreso de la República

La mayoría de los proyectos que buscan poner en cintura a los congresistas se hunden por falta de tiempos.

Foto:

Cortesía MinHacienda - Archivo EL TIEMPO

Para el profesor David Suárez más que el salario de los congresistas, el debate debería girar sobre el trabajo y la verificación del papel que ellos cumplen. 

“A la gente no le molestaría tanto el salario si los congresistas, por ejemplo, sesionaran todo el año, o por lo menos 11 meses, y si se castigara más el ausentismo”, señaló. Así, dijo, el enfoque debería ponerse más en medir la gestión y los resultados del trabajo de los congresistas a través de sus proyectos de ley, ponencias, y demás, y no propiamente sobre su salario.

A la gente no le molestaría tanto el salario si los congresistas, por ejemplo, sesionaran todo el año, o por lo menos 11 meses, y si se castigara más el ausentismo

Según Suárez, en términos generales no es cierto que los congresistas no trabajen, como señalan muchos en la opinión pública, y hay que tener en cuenta, por ejemplo, que el año pasado aprobaron 60 leyes, “que están más o menos en el promedio de cada año. Otro debate es la calidad y el cumplimiento de esas normas”, señaló.

Pero hay otra posición. La abogada Inés Jaramillo Murillo publicó un artículo en el 2004 en una revista de la Universidad Externado en la que expuso varias de las razones por las cuales considera que la forma en la que se fija el salario de los congresistas sí es problemática pues cree que es inequitativa y lleva a una “concentración de riqueza” en los legisladores.

Según Jaramillo, no es lo mismo la base salarial que tienen los funcionarios del nivel central del Estado que la de los congresistas, pues aunque la de los primeros es más baja, es la que se usa para calcular el promedio de aumento en los segundos. Así las cosas, no es lo mismo, por ejemplo, un aumento del 5 por ciento en un sueldo de 5 millones que en uno de 34.

No es desproporcionado limitar a los servidores públicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario

Es en ese escenario en donde, expone Jaramillo, el alto sueldo de congresistas vulnera la igualdad material, no solo de otros funcionarios del Estado, sino también de los ciudadanos menos favorecidos sobre quienes debería primar el principio de solidaridad del que habla la Constitución.

“No es desproporcionado limitar a los servidores públicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, con el fin de liberar y destinar recursos a cubrir las necesidades relativas al gasto público social”, señaló en su artículo de la revista Con-texto del Externado.

MILENA SARRALDE DUQUE
Subeditora de Justicia@MSarralde

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