¿Cómo los votos se traducen en curules para los cuerpos legislativos?

Recientemente la Misión Electoral Especial (MEE) presentó su propuesta al Gobierno en los diferentes temas de la reforma política y electoral según el mandato otorgado en los acuerdos del Teatro Colón. Me concentraré en los relacionados al sistema electoral, es decir, cómo los votos se traducen en curules para los diferentes cuerpos legislativos, además de otros asuntos que tienen que ver con las dinámicas que se crean en el proceso electoral con la ciudadanía.

La MEE propone en primer término la eliminación del voto preferente para Senado, utilizando para su elección la circunscripción nacional y listas cerradas y bloqueadas presentadas por partido y adjudicadas por cifra repartidora.

Esta propuesta era la más lógica para aclararle al ciudadano por quién votar y corregir los problemas de confusión de la ciudadanía en un tarjetón que es ininteligible en el modelo actual.

Significa una reducción en los costos de campañas, ya que solo serán las que haga
cada partido y no las cien por partido en un territorio extenso del sistema actual.

Crea los incentivos para que los partidos se organicen, se democraticen y presenten candidatos de las mejores calidades. Teóricamente, en este caso serían los partidos los que rendirían cuentas.

Para la Cámara de Representantes, la MEE plantea la introducción del sistema mixto, el cual he defendido por las ventajas que representa para la ciudadanía, que sabrá por quién vota y a quién pedirle cuentas.

En lugar de elegir en territorios muy amplios, en este caso el departamento, se hará en uno de menor tamaño, con un tarjetón muy sencillo en el cual cada partido presenta un candidato con su foto y nombre, permitiendo que los ciudadanos puedan conocer la trayectoria de cada aspirante en un territorio más cercano a su comprensión.

Se vota, y el que saque más votos se queda con la curul y representa a la totalidad de los habitantes de ese territorio. Así, estos saben quién los representa y a quién pedirle cuentas.

Si esta representación viene acompañada por procesos participativos de planeación y presupuestos participativos, cuya reforma son parte del acuerdo del Teatro Colón, entonces se crearía el círculo virtuoso en el que el representante sabría qué quiere la ciudadanía, cómo ser su agente y sobre qué rendir cuentas.

Para la Cámara, el ciudadano recibirá dos tarjetones. El primero, con los candidatos a su Distrito Uninominal (Dun); y el segundo, con casillas para cada partido, de los cuales se marcará uno, para elegir normalmente el cincuenta por ciento de los representantes del departamento a la corporación.

Según el total de votos por partido, se escogerán por medio de cifra repartidora cuántas curules de las listas cerradas y ordenadas obtendría cada colectividad. Esto restituiría la proporcionalidad entre votos y curules que un sistema basado en los Dun no hace, porque el ganador se lleva todo, lo que tiende a producir sistemas bipartidistas.

El elegante mecanismo que la MEE propuso sería que la cifra repartidora se calcularía para la totalidad de las curules que le corresponden al departamento (digamos, por ejemplo, catorce, siete por proporción, siete por Dun), y luego de seleccionarse las catorce curules se descuentan de cada partido las curules obtenidas por Dun, seguramente de los puestos más bajos de la lista, reconstruyéndose así la proporcionalidad y creando la representación clara de los Dun.

La MEE incorporó varias críticas a su presentación en Cartagena, y mantuvo un aumento muy razonable de curules (166 a 173, sin que esta cifra crezca en el futuro) a la Cámara en lugar de las 200 inicialmente propuestas.

Se aseguró en los mapas presentados que ningún departamento perdiera curules y, en lugar de aumentar a cuatro, las de los departamentos poco poblados quedaron solo tres, todas ellos por Dun, lo cual puede ser problemático por la poca población que representan y los riesgos de corrupción que ello crearía.

Pero bueno, aparecen municipios que ahora son ignorados en el momento de ser representados. El problema de este excelente diseño es el tamaño de los Dun: son demasiado grandes para producir el efecto esperado, que la ciudadanía pueda aprehender el territorio. Esta crítica ha sido reiterada por el profesor Yann Basset, de la Universidad del Rosario (EL TIEMPO, 30 de abril del 2017).

(Lea aquí: Urge debatir lo que propuso la Misión Electoral Especial)

Para concejos y asambleas, la MEE recomendó el método de las cifras cerradas y ordenadas por partido, y para las juntas administradoras locales (JAL), el sistema actual. A mi entender, esto crea unos vacíos grandes en la representación en departamentos y ciudades de más de un millón de habitantes.

Existe evidencia contundente de que en las ciudades principales tienen los niveles más bajos de eslabonamiento legislativo (para cada una de los cuerpos legislativos, a) si votó, b) si se acuerda por quién votó, c) si recuerda si salió elegido y d) cuál de ellos lo representa mejor).

El problema de falta de representación es tan grave que en Bogotá, donde se ha profundizado en el análisis (Contrial, 2016), tan solo el 1 por ciento de los adultos (50.000 habitantes) considera que algún concejal lo representa mejor, tan solo 1.111 personas por cada uno de los 45 concejales.

Este caso crítico requiere que el inmenso espacio vacío en representación deba ser llenado según se propondrá adelante. Igualmente, la MEE propone la doble vuelta para la elección de alcaldes en las cinco ciudades más grandes, cuando el ganador en la primera no alcance el 40 % de la votación y no supere al siguiente candidato por lo menos por un 10 %.

Por fuera de los costos de estas segundas vueltas, creo que la MEE no calculó las implicaciones sobre la gobernabilidad de las ciudades grandes por los acuerdos que se hacen entre primera y segunda vuelta, que terminaría en arreglos burocráticos cuando precisamente estos se han logrado expulsar en la mayoría de las ciudades.

También evitaría la elección de fuerzas renovadoras que han logrado enfrentar las prácticas clientelistas (Mockus, Fajardo y otros). Por supuesto, hay casos de pésimas administraciones minoritarias que han llegado a alcaldías, seguramente, la razón que inspiró a la MEE a plantear esta propuesta.

Pero el problema es la representación de concejos y asambleas y la falta de representación articulada de la ciudadanía, el vacío principal del sistema actual.
La propuesta

Por estos problemas, se plantea para asambleas y ciudades con territorios de más de un millón de habitantes extender con todos sus elementos la propuesta del sistema mixto prescrita para la Cámara de Representantes por la MEE, sin modificar el número de miembros de tales cuerpos.

Con ello, se lograría crear ámbitos intermedios de un tamaño adecuado para que se produzca el eslabonamiento entre ciudadanía y política y todos los beneficios mencionados con anterioridad, incluida la disminución de costos de las campañas.
¿Cómo el eslabonamiento es afectado por el tamaño del municipio (en este caso del Dun)? Hay un primer grupo de municipios pequeños con alto eslabonamiento y con capital social que cementa pero aísla, eslabonamiento que se pierde en la transición hacia un capital social que “puentea” (crea vínculos con otras unidades territoriales); después de los 50.000 habitantes se mantiene el eslabonamiento hasta los 500.000 habitantes, y luego cae drásticamente.

Entonces la propuesta crearía unos Dun de un tamaño más adecuado en concejos y asambleas para recoger la representación, la cual se anidaría con los de la Cámara según la propuesta de la MEE.

En las tablas 1 y 2 se presenta cómo quedaría la población por Dun para concejos y asambleas (proyección 2018), resolviendo el problema que se tiene con el tamaño excesivo de los Dun de Cámara según la propuesta de la MEE (columna final). Es de anotar que en algunos casos (Norte de Santander, por ejemplo), si bien no se resuelve el tema por concejo, se resuelve por asamblea.

Con la anterior modificación a la propuesta de la MEE, se resolvería un problema futuro al generarse un mecanismo para convocar a la ciudadanía de estos territorios grandes en habitantes con otros beneficios, sin ser el menor el que la propuesta presenta una alternativa a la política más digerible a sus actores actuales, por permitir combinar la política territorial con la partidista sin caer en la draconiana lista cerrada.

Adicionalmente, la reforma podría entrar en vigor en el 2019, pues habría tiempo para desarrollarla y no esperar hasta el 2022 para probar sus frutos.

Por otro lado, la propuesta sobre las JAL, sin ninguna alteración al régimen electoral actual, a la luz del tema de eslabonamiento por tamaño de territorio, justificaría que se votara por listas cerradas y ordenadas por partido y evitar el canibalismo entre miembros de una misma colectividad, como sucede hoy en día.

Sería realmente una prueba para los partidos crear organización en estos territorios. Introducir el sistema mixto sería un error porque quedaraín Dun muy pequeños. Sin embargo, para unificar las reglas, se podría introducir en las pocas localidades que tienen mas de un millón de habitantes (en Bogotá serían Suba y Kennedy).

Finalmente, para generar el círculo virtuoso, el siguiente tema es la reforma de la Ley 152 de Planeación, contenida en el acuerdo del Colón, que debe ir por fast track.

Existen recomendaciones de la observación de 165 municipios de alto conflicto y Bogotá (Contrial 2016, 2017), muy sencillas y que deben ser incorporadas al proyecto, entre las cuales se hace imperativo que el Plan de Desarrollo Municipal (o departamentales o locales donde los haya) presentado por el alcalde al Consejo Municipal de Planeación esté cuantificado en programas y proyectos, para lo cual el Ministro de Hacienda ha ofrecido colaboración para generar institucional y oportunamente la información fiscal a cada municipio.

Otro tema crítico para involucrar a la ciudadanía es la explicación pública de cómo el alcalde incorpora en el plan que presenta al Concejo las propuestas hechas por la población a través del Consejo Municipal de Planeación, eso sí, con respeto a los límites de recursos disponibles.

Con estos y otros elementos se lograría crear la racionalidad colectiva y generar lo que todos los colombianos desean: que la política transmita sus prioridades colectivas sin demagogia y sin alimentar el desencanto creciente, la arquitectura para que la nueva Colombia, la del posconflicto y la paz, pueda germinar.

JOHN SUDARSKY
Especial para EL TIEMPO