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Cortes

Si problema es estructural, no aplica carcelazo por desacatar tutela

El 64 por ciento de las tutelas presentadas reclamaban derecho a servicios contemplados en el Plan Obligatorio de Salud.

El 64 por ciento de las tutelas presentadas reclamaban derecho a servicios contemplados en el Plan Obligatorio de Salud.

Foto:Archivo / EL TIEMPO

Así lo estableció la Corte al evaluar caso de gerente de Coomeva que duró más de 100 días detenida. 

Milena Sarralde
Desde 1991, cuando la Constitución de Colombia creó el mecanismo de protección de derechos fundamentales conocido como tutela, este recurso judicial ha venido en crecimiento año tras año. Así, se pasó de 10.732 tutelas en 1992 a 620.257 en el 2019, lo que significa que, en promedio, en el país cada 11 segundos se presenta un recurso de este tipo. 

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Detrás de todo este  universo de tutelas se puede ver que servicios que deberían ser tramitados de forma ordinaria -sin tener que involucrar a la justicia- o derechos que deberían ser garantizados por el Estado, están siendo vulnerados en grandes proporciones, lo que ha llevado a la ciudadanía a acudir cada vez más a esta herramienta, que debería ser excepcional. 
(Lea también: Farc pide a la Corte que seleccione tutelas sobre amenazas que sufren). 
A pesar de que esta vía de protección de derechos implica que jueces se pronuncien y, a través de fallos de tutela emitan órdenes que son de obligatorio cumplimiento, en la mayoría casos no están siendo acatadas. Así lo reveló este año el Consejo Superior de la Judicatura señalando que en el 2019, en el 66 por ciento de los casos en los que un juez avaló una tutela tuvo que iniciar luego un incidente de desacato porque los responsables de cumplir las órdenes no lo hicieron. 
(Lea también: Casi 7 de cada 10 órdenes de tutela se incumplieron en 2019). 
Y es en el marco de este contexto en donde cobra relevancia una decisión que tomó la Corte Constitucional en agosto -con ponencia del entonces magistrado Luis Guillermo Guerrero-, pero que hasta ahora se conoció, y en la que determinó que los incidentes de desacato pueden no aplicarse cuando detrás del problema que llevó a poner la tutela y a incumplirla, hay un lío estructural que impide obedecer las órdenes de los jueces. 
Esta decisión de la Corte se dio al evaluar el caso particular de una gerente de Coomeva que llevaba 100 días presa y cuyas sanciones por desacatos de tutela contra la EPS le sumaban casi siete años de detención (ver la historia más adelante). 
Pero, ¿qué trascendencia podría tener este caso particular si se aplica el precedente de este fallo de tutela en otras situaciones? ¿Podría llevar a debilitar la tutela?
(Le puede interesar: Acoso laboral: pautas de la Corte Constitucional para identificarlo). 
En primer lugar se debe tener en cuenta que la mayoría de tutelas que se presentan en el país están relacionadas con el derecho de petición, que el año pasado dejó 244.553 tutelas; el de salud, con 207.368; y el debido proceso, con 76.447. Y detrás del incumplimiento de esos derechos hay instituciones que se repiten como las más tuteladas, y en las que podría haber de fondo problemas estructurales que no han podido ser resueltos como en las EPS, la Unidad de Víctimas, el Inpec, entre otras. 
Ante ese número de tutelas, que muchas veces derivan en desacatos, ¿podrían esas entidades alegar con el fallo de la Corte un problema institucional para evitar los carcelazos de sus funcionarios?
Según el expresidente de la Corte Constitucional Alfredo Beltrán Sierra, una acción de tutela normalmente tiene efectos inter partes, es decir, no tiene efectos para quien no ha hecho parte de la tutela, por lo cual el fallo de la Corte, en principio, tiene implicaciones inmediatas para la funcionaria de Coomeva y para nadie más. 
Sin embargo, señaló que las consideraciones que la Corte hizo en este fallo podrían ser invocadas en otra situación, pero el efecto no es inmediato sino que un juez debe estudiar en el caso concreto que se le presente si hay una falla estructural que impide cumplir una tutela. 
Para Kenneth Burbano Villamarín, director Observatorio Constitucional de la Universidad Libre, esta decisión de la Corte es importante porque "nadie está obligado a lo imposible", por lo cual  las sanciones por desacato deben recaer sobre un servidor público o particular que no quiera cumplir con el fallo de tutela por terquedad o arbitrariedad, pudiéndolo hacer. "Pero al privar de la libertad a una persona cuando hay crisis estructural y la solución no depende de ella, la medida del arresto no soluciona nada". 

Al privar de la libertad a una persona cuando hay crisis estructural y la solución no depende de ella, la medida del arresto no soluciona nada

En todo caso, asegura Burbano, esto no quiere decir que el juez no deba tomar medidas para proteger el derecho que está siendo vulnerado por el incumplimiento de la tutela, ni tampoco es "una patente para seguir incumpliendo".
También cree que aunque en el sentir ciudadano esta decisión de la Corte se podría percibir como un debilitamiento de la tutela, en estricto rigor no lo es porque de todas maneras los efectos del fallo de la Corte no son generalizados, y los jueces constitucionales deben examinar "caso por caso" y tomar medidas para que "la transgresión a los derechos no continúe". 
(Le invitamos a leer: Con tutela, vigilante logra que administradora de conjunto se disculpe). 
Lo que señaló la Corte Constitucional en el caso de Coomeva es que en ciertas situaciones el incidente de desacato podría desnaturalizarse por dos razones: la primera, porque al mantener detenido a un funcionario se imposibilita que cumpla los fallos de tutela, que al final es lo que importa. En segundo lugar, porque en los casos en los que hay repetidas órdenes de este tipo, esta sanción, que es disciplinaria, termina convirtiéndose en una penal, "con el agravante de no contar con las garantías propias del proceso penal para defenderse", dijo la corporación judicial.
En esos sucesivos incidentes de desacato en donde hay problemas estructurales, la Corte señaló que esta sanción pierde su función persuasiva, y termina comprometiendo derechos fundamentales de personas que representan a las instituciones y que no tienen responsabilidad por un problema cuya solución se escapa de sus posibilidades. 

¿En qué entidades tuteladas podría haber líos estructurales?

Aunque los juristas consultados reiteran que eso es algo que, en dado caso, deben valorar los jueces, hay cifras que podrían llevar a hacer análisis al respecto.
Según el informe de la Defensoría del Pueblo sobre las tutelas del año pasado, la entidad contra la que se presentó más recursos es la Unidad para la Atención de Víctimas, que el año pasado sumó 66.059 tutelas (el 10 por ciento de todos los recursos), institución que es responsable de reconocer y reparar a las víctimas del conflicto armado, pero que por el alto número de afectados no pudo hacerlo en los primeros 10 años que tuvo de vigencia la ley de víctimas, que precisamente por esos líos de fondo fue prorrogada por la Corte Constitucional.
Recientemente contra el director de la Unidad, Ramón Alberto Rodríguez, se aplicó un incidente de desacato y una multa de 5 salarios mínimos por no incluir en el registro de víctimas a Helena*, una menor de edad que fue reclutada por las antiguas Farc y a la que un juez ordenó reconocer como víctima y garantizar su reparación integral. 
(Lea el contexto: Corte Constitucional amplió vigencia de la ley de víctimas). 
También aparecen entre los más tutelados los centros de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales que sumaron el año pasado 36.931 tutelas, y parte del problema en esas instituciones tiene que ver con la mora judicial para resolver procesos y la congestión en juzgados, situación que quedó expuesta en un informe de la Contraloría General de este año, que señaló que el 2019 cerró con un inventario de 1.9 millones de procesos y una congestión del 50 por ciento. 
(Le puede interesar: Uno de cada 2 casos que había en juzgados en 2019 quedó para este año). 
Además, entre las entidades con más tutelas también aparecen las EPS Medimás (34.003 tutelas), Coomeva (28.922), la Nueva EPS (26.397), o Salud Total (10.1159), lo que muestra que a pesar de las medidas adoptadas por el Gobierno y las autoridades los problemas que impiden que los servicios de salud se presten de manera óptima, oportuna y eficiente no han sido solucionados. 
Y con 16.445 recursos, el Inpec y la Uspec también están en el top de entidades más tuteladas, situación que se relaciona con la crisis carcelaria que vive el país desde hace más de 22 años, cuando la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucionales en las cárceles colombianas por el hacinamiento (que este año, por cuenta del coronavirus, bajó en 30 puntos porcentuales), pero también por la mala atención en salud, alimentación o resocialización y en general, las condiciones indignas en las que viven miles de presos. 

Gerente de Coomeva pasó 100 días detenida por desacato

Manifestación contra Coomeva en el 2019.

Manifestación contra Coomeva en el 2019.

Foto:Milena Bernal. EL TIEMPO.

La Corte Constitucional revisó esta situación al resolver una tutela de Ángela María Cruz Libreros, gerente general de Coomeva EPS, quien había sido capturada por la Policía Metropolitana de Cali el 26 de febrero del 2019 para cumplir un arresto de 5 días, ordenado por el juzgado tercero promiscuo de Apartadó (Antioquia), por desacatar órdenes que venían de fallos de tutela que no fueron oportunamente cumplidos. Al momento de su detención, también se le dijo que se le acumularían las sanciones de arresto decretadas por el mismo despacho judicial, y que sumaban 42 días. 
Luego la Policía Metropolitana de Cali le dijo que la debía mantener detenida ya que había otras sanciones de arresto en su contra por el incumplimiento generalizado de tutelas contra Coomeva EPS, pues en su sistema aparecían 532 registros de sanciones de arresto por ejecutar que sumaban en total 2.724 días, es decir siete años y cuatro meses de detención. 
La gerente de Coomeva dijo que de los 532 registros, la EPS ya había cumplido las órdenes en 149 de ellas. En otras 275 estaba pendiente un trámite de revocatoria del arresto, porque según ella ya se había acatado el requerimiento del juez, y en los otros 99 casos, dijo, se estaba en una etapa previa de cumplimiento. 
(Le puede interesar: Corte regaña a UNP por mal estado de la camioneta de un líder social). 
Con todo esto, Cruz dijo que el problema de fondo es que había una crisis en el sector de la salud que llevaba a que en su contra se siguiera decretando nuevas órdenes de arresto que dilataban de manera indefinida la privación de su libertad, transformando la sanción por desacatar tutelas casi que en una pena, sin que hubiera cometido un delito.
También señaló que la realidad crítica que vive Coomeva se da por "la grave situación financiera del sistema de salud", que no se le puede adjudicar únicamente a la EPS, ni mucho menos a ella. Así, dijo, en medio de esas finanzas negativas, el Estado le debe a Coomeva un billón de pesos por recobros de medicamentos y procedimientos que no están en el plan de beneficios de salud.
Además señaló que entre el 2017 y 2018 hubo 61.644 tutelas contra Coomeva que representan a un 2,9 por ciento de sus afiliados. De esas tutelas, aseguró la gerente, se han generado 5.700 sanciones por desacato, de las cuales un uno por ciento se traduce en órdenes de arresto contra los representantes legales de la EPS. 
Cuando la gerente Cruz Libreros llevaba 100 días detenida, en octubre del 2019, presentó un tercer recurso de habeas corpus, decisión a la cual accedió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca afirmando que ella estaba indebidamente privada de la libertad por la imposición sucesiva de arrestos en su contra por desacatos de fallos de tutela. Por eso ordenó suspender por seis meses las órdenes de detención y le dio ese plazo para cumplir los fallos de tutela, pero no ordenó su libertad inmediata. 
Esa fue la razón por la cual ella presentó una tutela, que había sido rechazada por un juez, luego por un Tribunal, e incluso, por la Corte Suprema de Justicia. Para esos jueces la detención no era arbitraria y por eso señalaron que la única vía para evitar el arresto era cumplir las tutelas. 
Pero al revisar estas decisiones, la Corte Constitucional aseguró que aunque la tutela de la gerente no cumplía todos los requisitos, debía hacer un análisis más amplio para proteger sus derechos. Al hacer esa valoración, el alto tribunal aseguró que los jueces anteriores debieron avalar su habeas corpus, pues consideró que "la problemática estructural de Coomeva EPS", hace que resulte procedente que se inaplique en su caso el incidente de desacato y, por lo tanto, que se avalara su petición para ser dejada en libertad. 
"A partir de las pruebas que obran en el expediente, la Corte advierte que existe en Coomeva E.P.S. un problema operativo y financiero estructural que, según la información aportada al proceso, ha traído como consecuencia un elevado número de acciones de tutela promovidas por sus usuarios en contra de la entidad", afirmó la corporación judicial, agregando que esos problemas de fondo no se le pueden atribuir exclusivamente a los representantes legales de la EPS. 

La Corte advierte que existe en Coomeva E.P.S. un problema operativo y financiero estructural que ha traído como consecuencia un elevado número de acciones de tutela

Así, la Corte suspendió por un año las sanciones en contra de la gerente señalando, además, que los jueces que en el futuro resuelvan incidentes de desacato contra Coomeva deben tener en cuenta, como regla, que en sus decisiones deben evitar imponer sanciones como arrestos o multas en contra de Cruz Libreros durante ese periodo de tiempo. 
También le ordenó que en un plazo de 90 días presente a un juez y a la Superintendencia Nacional de Salud un plan sobre en qué van los incidentes de desacato y el cumplimiento de esas tutelas. En esa estrategia debe priorizar los casos de pacientes en grave e inminente riesgo, así como servicios para sujetos de especial protección. Además, debe dar una propuesta para solucionar los problemas que le impiden a Coomeva acatar los fallos de tutela. 
MILENA SARRALDE DUQUE
Subeditora de Justicia
Twitter:  @MSarralde
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