La Corte Constitucional decidió este miércoles con seis votos contra tres hundir por completo la ley de financiamiento –una de las leyes claves para el gobierno de Iván Duque- considerando que durante su trámite en el Congreso hubo errores que la hicieron inconstitucional.
En su decisión, sin embargo, la Corte consideró que la ley se caerá a partir del 2020, es decir, se mantendrá durante el 2019 hasta el 31 de diciembre. En este tiempo, el Gobierno y el legislativo podrán impulsar una nueva ley de financiamiento donde se resuelvan los errores que hubo en el trámite de esta norma.
Esa nueva ley puede mantener, cambiar o derogar los artículos de la ley de financiamiento que acaba de hundir el alto tribunal.
Además, los efectos del fallo se producirán a futuro, "y en ningún caso afectarán las decisiones jurídicas consolidadas de forma anterior a su notificación", afirmó la magistrada Gloria Ortiz, presidenta de la Corte. Eso significa que los impuestos que se pagaron este año basándose en la ley de financiamiento se mantendrán y no se verán afectados por el fallo.
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Otra aclaración que hizo la Corte es que si de aquí al 31 de diciembre en el Congreso no se crea una ley que sustituya a la fallida ley de financiamiento, entonces regirán las normas anteriores en materia de tributos.
La mayoría de magistrados aceptó los argumentos de una demanda presentada por dos investigadores de la Universidad Nacional, Daniel Alberto Libreros y David Clemente Retamoso, quienes afirmaban que cuando la Cámara de Representantes votó el texto de la ley, el 19 de diciembre del 2018, no conocía los cambios y modificaciones que le había hecho el Senado la noche anterior, por lo que se violaron principios claves como el de la publicidad, consecutividad y deliberación en la aprobación de leyes.
En una decisión mayoritaria, la Corte acogió la ponencia del magistrado Alejandro Linares que, al estudiar la demanda de los dos investigadores, propuso tumbar la ley considerando que sin representación (es decir, sin un debido trámite en el legislativo) no pueden crearse impuestos.
La ponencia inicial de Linares pedía tumbar sólo unos artículos (los que no alcanzaron a tener debate y que no habrían sido conocidos por la Cámara previamente al votar), pero eso primera ponencia no pasó. Así, el magistrado Linares tuvo que presentar un nuevo proyecto tumbando toda la ley.
Su proyecto de fallo se dio en sentido contrario al del magistrado Carlos Bernal que, al estudiar otra de las demandas que pedía tumbar por completo la norma (demanda presentada por el vicepresidente Germán Vargas Lleras), aseguraba que el trámite se hizo de forma correcta pues la Cámara sí tuvo la posibilidad de enterarse a partir de otros medios tecnológicos sobre lo que había aprobado el Senado un día antes.
Al final, el proyecto de Linares que pidió tumbar toda la ley fue el ganador y contó con el apoyo de los magistrados Diana Fajardo, José Fernando Reyes Cuartas, Cristina Pardo, Antonio José Lizarazo y Alberto Rojas Ríos quienes consideraron que el error de trámite es insubsanable y, por lo tanto, la ley tiene vicios que hacen que deba caerse por completo. En contra votaron los magistrados Gloria Ortiz, Luis Guillermo Guerrero y Carlos Bernal, para quienes el trámite en el legislativo cumplió los requisitos exigidos.
"En el estudio de fondo, la Sala Plena concluyó que le asiste la razón a los demandantes en la medida en que la proposición con la que se inició el debate en la Cámara se planteó de manera incompleta, dado que no incluyó el texto sometido a consideración de los representantes, y no cumplió con la publicidad necesaria para que el legislador emitiera su consentimiento en la aprobación de una ley de alto contenido tributario, que requiere altas garantías democráticas", explicó la presidenta de la Corte.
Así, el hecho de que la Cámara votara sin conocer lo que había aprobado el Senado llevó a que no se produjera "el último debate requerido para la aprobación de leyes". Esto desconoció el "esquema parlamentario bicameral", señaló Ortiz, afirmando que para la mayoría de la Corte se violó el principio democrático, no se respetó el pluralismo ni se respetó el control ciudadano.
El vicio evidenciado es insubsanable, porque no se llevó a cabo una de las etapas estructurales en el trámite legislativo, como es el debate en la Cámara de Representantes
La Corte dijo, además, que no se cumplió el reglamento del Congreso pues el texto aprobado por el Senado fue publicado en la gaceta después de que lo había votado la Cámara de Representantes. Y la explicación que un senador les dio a los representantes sobre lo que habían decidido en el Senado un día antes no fue precisa ni clara, como para admitir que esa fue una forma de publicidad viable. Tampoco estaba el texto disponible en la página web del Senado, lo que hizo que la Cámara no pudiera conocer lo que estaba aprobando.
Frente a la posibilidad que se había planteado de mantener algunas de las normas y no tumbar toda la ley, la Corte señaló que el alto tribunal no puede cumplir una función de comisión de conciliación, por lo que se debía caer toda la norma con trámite defectuoso. "El vicio evidenciado es insubsanable, porque no se llevó a cabo una de las etapas estructurales en el trámite legislativo, como es el debate en la Cámara de Representantes", dijo Ortiz.
El alto tribunal también dijo que se decidió dejar el plazo hasta el 2020 para que no haya un vacío normativo este año, y no se afecte el recaudo en el 2019. "La decisión de diferimiento precave un efecto constitucional de mayor gravedad, y brinda un plazo razonable para que el Ejecutivo y Legislativo decidan ratificar, modificar o derogar los contenidos de la ley de financiamiento".
La decisión de diferimiento (enero del 2010) brinda un plazo razonable para que el Ejecutivo y Legislativo decidan ratificar, modificar o derogar los contenidos de la ley de financiamiento
En septiembre pasado, el magistrado Linares les pidió a varias instituciones que le enviaran conceptos técnicos sobre cuál sería el impacto de tumbar la ley de financiamiento. EL TIEMPO conoció esos documentos, y el más largo fue el del ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, quien aseguró que la ley se creó, en parte, para cubrir el hueco presupuestal que había este año. De un faltante de 14 billones, la ley busca recaudar 7,1 billones en el 2019. Este presupuesto no tendría dificultades pues la Corte mantuvo la ley de financiamiento hasta el 31 de diciembre del 2019, y su inexiquibilidad rige a futuro.
Carrasquilla le había dicho a la Corte que tumbar la ley traería “efectos funestos” y pondría “en serio peligro la estabilidad económica y la sostenibilidad de las finanzas públicas” porque se revertirían las nuevas medidas de recaudo, y el cambio en las reglas de juego generaría un “impacto irreparable” sobre la confianza inversionista.
Tumbar la ley pone en serio peligro la estabilidad económica y la sostenibilidad de las finanzas públicas: Carrasquilla
Esa desconfianza llevaría a que, según el Minhacienda, se desacelere el crecimiento económico en la próxima década en 0,9 puntos, se aumente el desempleo en al menos 400.000 personas en el 2020, y la deuda pública suba en el 2021 hasta el 54,7 % del PIB “alcanzando su máximo nivel histórico”. Incluso, Carrasquilla le dijo a la Corte que sin ley de financiamiento el peso se devaluará aún más y el dólar (que ya está por las nubes) subirá en el 2020 a 3.800 pesos.
El Ministerio también expone que la ley buscó rebajar los impuestos para medianas y pequeñas empresas (que hoy gastan casi el 70 por ciento de sus ingresos en tributos), lo que hacía que no tuvieran incentivos para la formalización.
Fedesarrollo le planteó a la Corte que la caída de la ley implicaría una desaceleración del crecimiento del 0,8 y que, como dice Minhacienda, se generaría una incertidumbre fiscal que tendría un efecto negativo en las inversiones.
Sin embargo, para Fedesarrollo también es claro que la ley disminuía el recaudo a partir del 2019, pues si bien este año los ingresos tributarios aumentarían en 0,5 puntos porcentuales frente al 2018, alcanzando el 14,3 por ciento del PIB, a partir del 2020 los ingresos caerían paulatinamente, llegando a ubicarse en el 13,1 por ciento del PIB en 2022.
Los costos en incertidumbre, inversión y menor crecimiento que se generarían si se declara la ley inexequible sobrepasan los eventuales beneficios derivados de un posible mayor recaudo: Fedesarrollo
A pesar de esa disminución del recaudo en los primeros años, Fedesarrollo asegura que "los costos en incertidumbre, inversión y menor crecimiento que se generarían si se declara la ley inexequible sobrepasan los eventuales beneficios derivados de un posible mayor recaudo", dijo Fedesarrollo.
El Consejo Gremial Nacional afirma en su concepto que en los últimos 25 años Colombia ha tenido 15 reformas al fisco, por lo que cambiar la tributación una vez más, en menos de 11 meses, afectaría la inversión extranjera que creció en un 24,4 por ciento entre enero y junio de este año, con una inversión de 7.272 millones de dólares.
La Universidad de La Sabana (de las pocas que participaron) dice que la extinción de la ley implicaría una inestabilidad jurídica para las empresas, pues este año, por la reducción de impuestos para ese sector, se han creado pequeños emprendimientos.
Sin embargo, a su juicio, aunque la ley sirve para crear empresa, genera mayor desigualdad porque “aumenta la carga tributaria de las personas naturales, reduciendo el nivel de consumo”. También, dice, la ley tiene un impacto negativo sobre las finanzas públicas cercano al 1 % del PIB, pues puede llevar a una disminución del recaudo neto.
La Asociación Nacional de Instituciones Financieras le dijo a la Corte que eliminar la ley no traería mayores traumatismos, pues el Congreso tiene la posibilidad de tramitar una nueva norma. Asegura que si se crea una nueva reforma no habría mayor impacto pues el grueso de los cambios de la ley de financiamiento “empezarían a reflejarse a partir del 2020-2022, y el 2019 solo ha sido de transición”.
El presidente Iván Duque había defendido la ley hace tres semanas afirmando que la reforma trajo cambios positivos para la economía del país al bajar la carga tributaria de las pequeñas y medianas empresa y cobrarles más a “las personas que realmente tienen un ingreso muy por encima”.
La ley de financiamiento creó un sistema que grava con tarifas de 35 %, 37 % y 39 % a ingresos superiores a los 35 millones de pesos al mes. Para quienes tienen ingresos mensuales mayores a los 100 millones, su tarifa aumentó de 33 a 39 %.
También se creó un impuesto al patrimonio para quienes tienen la mayor riqueza, es decir, un patrimonio igual o superior a $ 5.000 millones. Y el impuesto a los dividendos de las personas naturales incrementó la tarifa del 10 al 15 %.
Uno de los mayores cambios en el sistema de recaudo fue el IVA a las cervezas y gaseosas, pues la ley eliminó el tratamiento preferencial que tenían esos productos y les impuso la tarifa general del 19 %.
La ley también creó un impuesto a la normalización tributaria, dándoles la oportunidad a contribuyentes que no hubieran declarado bienes para ponerse al día pagando una tarifa preferencial del 13 % sobre el monto de sus activos.
Todos esos impuestos recaudados este año se mantienen. Pero si de aquí a enero del 2020 no hay una nueva ley que reemplace la que se cayó, esos tributos dejarán de hacerse o se mantendrán en las condiciones que existían antes de la ley de financiamiento.
JUSTICIA
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