La respuesta del Estado al ‘boom’ de los cultivos ilícitos se encuentra en un punto muerto. Todo indica que los esfuerzos del gobierno Duque para disminuir el número de hectáreas de coca en el 2019 fueron contrarrestados por la resiembra y el aumento de los cultivos en zonas donde el Estado no intervino.
Y aunque solo se sabrá con certeza lo que pasó a mediados de año, cuando se publiquen las cifras oficiales, es probable que los resultados de 2019 no sean muy distintos de los de 2018: el estancamiento del número de cultivos de coca y la producción constante de cocaína.
¿A qué se debe la incapacidad del Estado para responder al aumento de los cultivos ilícitos? El plan del gobierno consiste en utilizar todas las herramientas disponibles, pero ha enfrentado varios obstáculos:
–Las acciones de erradicación forzada se ven contrarrestadas por la acelerada resiembra, y los cultivos aumentan en los lugares donde no es posible realizarla por las condiciones de seguridad y la resistencia de las comunidades.
–La reanudación de la aspersión aérea no ha logrado destrabarse y su uso estará lejos de ser la bala de plata para reducir los cultivos.
-Hace falta una política clara que arregle los problemas del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (Pnis) o que proponga un nuevo modelo para el tránsito a la economía legal.
–Hay núcleos de producción donde no ha actuado el Estado.
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Los aviones ayudan, pero…En diciembre de 2019, el Ejecutivo publicó el decreto para reanudar la fumigación aérea. Los cálculos más optimistas apuntan a que su aplicación comenzará en el segundo semestre de 2020.
Esta herramienta ha sido presentada como la bala de plata, pero su uso estará acotado a las restricciones impuestas por la Corte Constitucional –está prohibido fumigar en lugares como parques naturales y zonas fronterizas– y a los lugares de difícil acceso. Es decir, solo podrá ser usada en una tercera parte de los cultivos de coca, según los cálculos más generosos.
Bajo estas condiciones y con interrogantes aún sobre su aplicación, está claro que la aspersión con glifosato no logrará por sí sola una baja sustancial. En cambio, es posible que ocasione nuevas tensiones en un ambiente caldeado por la activa movilización social. Además, distraerá la atención sobre los problemas de fondo y volverá a poner el centro de gravedad de la política de drogas en el Ministerio de Defensa.
Mientras que logra reanudar la aspersión aérea, el Gobierno ha apostado por la erradicación manual forzada. Según el ministro de Defensa, Carlos Holmes, en 2019 se superarán las 80.000 hectáreas erradicadas, es decir, 20.000 más que las reportadas en 2018. Este esfuerzo costoso, sin embargo:
–Se seguirá enfrentando a la resiembra que viene ganando el pulso en varias zonas.
–Se ha empujado a los cultivos a municipios donde los escuadrones de erradicación no pueden operar.
–Y ha dejado decenas de heridos y muertos en su aplicación, por cuenta de las minas antipersona.
La contribución del Pnis a disminuir los cultivos pasó de 26.000 hectáreas en 2018 a 6.000 hectáreas en 2019. Esto a pesar de que las familias que hacen parte del programa aún tienen algo más de 20.000 hectáreas de coca.
Además, el programa está desfinanciado y no es claro cuál será el modelo que lo reemplace. Según la ley de presupuesto para la vigencia 2020, este programa contará con una asignación de 1,331 billones de pesos, muy por debajo del presupuesto requerido de 2,1 billones.
Asimismo, los actores involucrados coinciden en la necesidad de modificar un programa que ha tenido fallas desde sus inicios, problemas de administración y gestión, y rezagos en su ejecución.
Si bien el gobierno es consciente de la necesidad de apoyar el tránsito a la economía legal de las comunidades dependientes de la coca, no están claros el modelo ni las responsabilidades. Pero sin una apuesta eficaz por el desarrollo alternativo será imposible tener reducciones sostenibles en las hectáreas con coca.
Este último punto es el más importante. Al revisar las cifras reportadas por el Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y del Derecho hasta octubre 31 de 2019 (último corte disponible), se encuentra que en seis de los diez municipios que tuvieron el mayor número de hectáreas de coca en 2018 (44 por ciento del total nacional) no hubo intervención alguna por parte del Estado.
Como se puede observar en la gráfica, en Tibú, Sardinata y El Tarra, en Norte de Santander; en El Tambo, en Cauca, así como en El Charco y Barbacoas, en Nariño, ni se erradicó forzosamente ni se sustituyó voluntariamente. A esta lista se suman zonas como el sur de Córdoba y el sur de Bolívar, donde los niveles de erradicación forzada fueron nulos o muy bajos y donde los cultivos de coca vendrían en aumento.
En contraste, la erradicación forzada fue aplicada de manera más intensa en municipios como Tumaco, en Nariño; Tarazá, en Antioquia, y Puerto Asís y Orito, en Putumayo. En los dos primeros municipios llama la atención que el número de hectáreas erradicadas incluso superó las sembradas en 2018, lo cual podría ser un indicador de los niveles de resiembra. La información de campo no solo indica la aparición de nuevos cultivos en estos municipios, sino su desplazamiento a zonas cercanas.
(En contexto: Narcotráfico y disidencias, la mezcla que azota al Cauca)
Estos datos muestran que la cobija del Estado es corta y mientras que la Fuerza Pública interviene donde puede, hay zonas vedadas o donde la presencia ha sido superficial e intermitente. Esta no es una situación nueva. La ausencia de una política clara para hacer frente a este problema viene de gobiernos sucesivos.
Se trata de transformar los territorios, no solo en términos de seguridad, sino sobre todo de desarrollo.
El punto muerto de la política de drogas también se explica por su desconexión con la agenda de seguridad y el propósito de la transformación territorial. Sus acciones están en constante tensión con aquellas dirigidas al desarrollo y la inclusión de las comunidades que dependen de esta economía ilegal.
En conclusión, la estrategia para responder al aumento de los cultivos ilícitos ha sido agresiva en los anuncios y ordenada en el papel, pero ha estado desconectada de la puesta en marcha del acuerdo de paz y del desarrollo territorial, además de ser costosa y no mostrar resultados tangibles. Las cargas se siguen poniendo en las acciones más represivas, que son necesarias, pero claramente insuficientes. ¿Cómo salir de este punto muerto?
La respuesta debe partir de su aplicación territorial, es decir, del análisis de las condiciones y las características de los principales núcleos cocaleros. En este caso, el objetivo principal no debería ser acabar con la coca, sino la disrupción de las redes criminales y la creación de condiciones para el tránsito a la economía legal. En últimas, se trata de transformar los territorios, no solo en términos de seguridad, sino sobre todo de desarrollo.
En los casos en los que se han conseguido reducciones notables de los cultivos de coca, como sucedió con el Plan de Consolidación de La Macarena, las bajas fueron el resultado de la combinación de varios elementos: el uso de las distintas herramientas, el énfasis en lo local, el involucramiento de las autoridades y las comunidades, el fortalecimiento de la presencia del Estado y su aproximación y gestión regional (aunque con una visión aún muy centralista y fincada en el control territorial).
El Gobierno debe diseñar soluciones concretas para problemas específicos, disponiendo de las herramientas y los recursos, con opciones construidas juntamente con los actores locales. Claro, a partir de un marco de referencia, que en este caso debería ser el Plan Nacional de Desarrollo y la Ruta Futuro. Así, debería avanzar en las siguientes acciones:
–Definir planes concretos de intervención para los principales núcleos cocaleros. Las Zonas Futuro deberían ser un punto de partida para definir la secuencia posible y articular los recursos disponibles a partir de compromisos concretos que involucren a las autoridades y las comunidades. Pero esto debería ser parte de una estrategia para impulsar los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet), aprovechando la ventana de oportunidad que abre el comienzo de nuevas administraciones.
–Incluir en la hoja de ruta del Pdet acciones específicas enfocadas en el tránsito a la economía legal. La estrategia de seguridad y la de desarrollo en los Pdet no pueden seguir transitando por dos caminos distintos.
–Reformular el Pnis y proponer una nueva ruta para la sustitución de cultivos ilícitos. En esto, el sector privado y el mercado deben tener un papel central.
–Poner en marcha un ‘plan verde’ para la sustitución de cultivos ilícitos. El 61 por ciento de los cultivos de coca se encuentra fuera de la frontera agrícola. En estos lugares, las alternativas no pueden ser los típicos proyectos agropecuarios. Las opciones deben estar conectadas con la protección del medioambiente.
–Definir y desarrollar con las comunidades indígenas y afro un plan de sustitución para sus territorios. La Organización Nacional Indígena de Colombia (Onic) y distintos consejos comunitarios han manifestado su intención de avanzar en este camino.
–Contar con una estrategia para la sustitución de los cultivos de marihuana. Esto pasa por considerar en estas zonas el desarrollo de negocios alrededor de la industria creciente de la marihuana medicinal, así como abrir el debate sobre la regulación del cannabis para fines recreacionales.
En el caso de los Pdet, el Gobierno ha entendido bien que la apuesta es de largo plazo. Su propósito es dejar sentadas las bases para un proceso que se desarrollará en los próximos quince años, con proyecciones específicas hasta el 2021.
En contraste, cuando se trata de hacer frente a los cultivos ilícitos, la premura y la urgencia son el tono predominante, con mucha reacción, pero poca o nula planeación. Es hora de que el Estado tenga una respuesta de largo aliento, conectada y alineada con la transformación territorial.
JUAN CARLOS GARZÓN*
Razón Pública**
* Politólogo de la Universidad Javeriana, con maestría en Estudios Latinoamericanos de Georgetown University; director del Área de Dinámicas del Conflicto y Negociaciones de Paz de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) y Global Fellow del Woodrow Wilson Center.
** Razón Pública es un centro de pensamiento sin ánimo de lucro que pretende que los mejores analistas tengan más incidencia en la toma de decisiones en Colombia.
El informe de Naciones Unidas sobre cultivos ilícitos entregado en agosto del 2019 confirmó que por primera vez en cinco años las hectáreas de coca, dejaron de crecer.
Según la ONU, esas plantaciones ilegales cerraron en el 2018 en 169.000 hectáreas, unas 2.000 menos que en el 2017. El presidente Iván Duque exaltó la importancia de “quebrar una tendencia de crecimiento exponencial” en esta materia, y se comprometió a seguir avanzando en esta compleja lucha, para la cual, ha dicho, se necesita utilizar todas las herramientas disponibles, incluida la fumigación aérea, pues el narcotráfico es “la mayor amenaza a la seguridad nacional de Colombia”.
