El narcotráfico y los grupos criminales que se lucran y financian de este negocio ilegal son, quizás, el principal reto que ha tenido el país en las últimas décadas. Registros de prensa muestran que hace casi medio siglo se encendieron las primeras alarmas sobre cultivos ilícitos en la parte norte del territorio, fenómeno que mutaría con el tiempo.
Nadie puede negar que Colombia lo ha intentado todo para enfrentar la amenaza. Desde 1994, se empezaron a tener cifras confiables sobre las políticas antidroga en Colombia; 1’742.000 hectáreas de coca han sido asperjadas con herbicidas para intentar destruir plantaciones de coca y amapola, más de 4.500 toneladas métricas de cocaína han sido incautadas por las autoridades, y más de 100.000 colombianos han sido asesinados en la llamada ‘guerra contra las drogas’.
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Esa cuenta macabra incluye a miles de campesinos, cientos de líderes sociales, integrantes de las Fuerzas Militares y de Policía, candidatos presidenciales, magistrados y altos funcionarios.
Pese a estos esfuerzos, el panorama de indicadores como los cultivos de hoja de coca o de la producción potencial de cocaína en Colombia desde 2014, estimada por la Oficina contra las Drogas y el Delito de Naciones Unidas, no es alentador. Se observó un incremento de los plantíos de coca superior al 250 por ciento, al pasar de 48.000 a 170.000 hectáreas entre 2013 y 2017.
Se trató de un anuncio ingenuo y a destiempo, que generó un incentivo perverso al inducir a campesinos a sembrar más coca con la expectativa de recibir beneficios materiales futuros.
Algunos analistas han atribuido el incremento a la suspensión, en 2015, del programa de fumigación aérea de cultivos ilícitos con glifosato. Invocando el principio de precaución ante la evidencia de los efectos del herbicida sobre la salud humana y sobre el medioambiente, la administración de Juan Manuel Santos decidió abandonar dicha estrategia y se concentró en la erradicación manual, tanto forzosa como voluntaria. Hoy, esa política está a punto de experimentar un giro importante. El Gobierno actual acaba de expedir el decreto 380, que regula el regreso de la aspersión aérea, y espera el visto bueno del Consejo Nacional de Estupefacientes para convertirse en realidad.
¿Si vuelven los aviones a fumigar se está atacando la raíz del problema? Hay evidencia suficiente de que la suspensión de la aspersión con glifosato no fue la causa del aumento de los cultivos de coca. De hecho, estos empezaron a crecer más de un año antes de la suspensión del programa de aspersión aérea.
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Son varios los trabajos académicos que han mostrado que la aspersión aérea con glifosato es muy poco eficiente en reducir las siembras, además de muy costosa en términos económicos; esto, inclusive, sin tener en cuenta los costos colaterales sobre la salud, el medioambiente y la seguridad, que deberían preocupar a quienes impulsan esta estrategia.
Entender las verdaderas causas del aumento desbordado de los cultivos ilícitos en Colombia es fundamental para diseñar e implementar políticas que sean efectivas para enfrentar el narcotráfico. Además de la suspensión del programa de aspersión se han planteado dos hipótesis para explicar el aumento de las plantaciones de coca a partir de 2014: la disminución del precio internacional del oro observada en ese periodo y el aumento de la tasa de cambio.
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Mientras que la disminución en el precio internacional del oro redujo las rentas ilegales asociadas a la explotación ilícita de este mineral, esto pudo haber inducido a los grupos criminales a buscar fuentes alternativas de rentas ilícitas. Al tiempo, la devaluación del peso colombiano hizo que los traficantes recibieran cada vez una mayor rentabilidad de la producción y tráfico de cocaína. A fin de cuentas, este es un negocio ilegal en el cual la mayoría de los costos están denominados en pesos colombianos: mano de obra, precursores químicos y algunos equipos básicos para el procesamiento de clorhidrato de cocaína. Por su parte, los ingresos son en dólares, pues una parte mayoritaria de la producción del alcaloide es exportada a países consumidores, principalmente a mercados de Norteamérica y Europa.
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Una posible explicación adicional, no tenida en cuenta hasta el momento en los análisis, tiene que ver con las consecuencias no intencionales del anuncio que se hizo en mayo del 2014 por los equipos negociadores del Gobierno y las Farc, tras el cierre del punto 4 del proceso de paz, sobre la Solución al problema de las drogas ilícitas en Colombia. Dicha comunicación anticipó la creación, una vez firmado el acuerdo final, de un programa de transferencias y apoyos materiales a los campesinos con cultivos de coca en sus parcelas y que estuvieran dispuestos a sustituirlos.
Son varios los trabajos académicos que han mostrado que la aspersión aérea con glifosato es muy poco eficiente en reducir las siembras y muy costosa
El mismo expresidente Santos reconoció públicamente, en una audiencia convocada por la Corte Constitucional en 2019, que este pronunciamiento fue un error y que puede ser parte de la explicación del aumento desbordado de los cultivos. Así, un punto clave de lo acordado en el mencionado punto 4 terminó agravando la situación. Se trató de un anuncio ingenuo y a destiempo, que generó un incentivo perverso al inducir a campesinos a sembrar más coca con la expectativa de recibir beneficios materiales futuros si entraban en programas de sustitución voluntaria.
En un trabajo reciente de investigación, que será publicado en la revista académica The Review of Economics and Statistics, evaluamos el efecto que este anuncio tuvo sobre el incremento observado de los cultivos ilícitos, y mostramos no solo que la magnitud del efecto perverso del anuncio sobre los cultivos de coca es grande, sino que persistió y se agravó en el tiempo. Esto ocurrió, muy probablemente, como consecuencia de que cada vez más productores se fueron dando cuenta de que podrían acceder a beneficios monetarios destinados a la sustitución voluntaria, así como por las oportunidades de financiación que el aumento de los cultivos ilícitos significó para los grupos armados y criminales que no participaron en las negociaciones de paz.
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Los resultados que obtuvimos muestran que a partir de 2014 (año del anuncio, ocurrido en mayo) se observa un incremento diferencial permanente de los cultivos en los municipios con menores costos relativos de cultivar coca y donde había mayor probabilidad de implementar los programas anunciados de sustitución, una vez firmado el acuerdo final. En particular, encontramos que un aumento del 10 por ciento en la probabilidad esperada de recibir el programa generó un aumento promedio del 51 por ciento en los cultivos de coca.
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También encontramos que el incremento de los cultivos de coca es persistente en el tiempo, inclusive después del inicio de la implementación de los programas de sustitución (Pnis). Esta persistencia está asociada a la violencia ejercida por otros grupos armados (distintos de las Farc) para controlar los cultivos de coca, tanto nuevos como viejos.
Según nuestras estimaciones, el aumento de la siembra no está asociado a la suspensión de la aspersión aérea de cultivos ilícitos. Una vez aislamos en los ejercicios econométricos la magnitud de la erradicación aérea antes de su suspensión, la factibilidad geográfica y climática de los municipios para cultivar coca y la probabilidad de implementación del Pnis de acuerdo con los criterios de priorización mencionados en el anuncio de 2014, el resultado confirma que los efectos de este sobre el crecimiento de los cultivos de coca permanecen intactos.
El aumento en los cultivos también se da, aunque de forma mucho menos pronunciada, en áreas protegidas como los parques nacionales. Esto es importante por dos razones. Primero, porque el hecho de que los cultivos hayan aumentado inclusive en zonas donde desde tiempo atrás estaba prohibida la fumigación con glifosato confirma que la presencia o ausencia de este factor de disuasión no fue la causa determinante. Segundo, el constatar que la tasa de incremento es menor en estas zonas da cuenta de la capacidad mitigadora de mecanismos de presencia estatal y capacidad institucional.
En el contexto del debate reciente, que está encaminándose hacia el retorno de la aspersión aérea, este hallazgo es un elemento clave para la toma de decisiones sobre el futuro de la estrategia en contra del narcotráfico. Más allá de que los anuncios a destiempo crearon incentivos perversos a partir de 2014, también hay amplia evidencia académica sobre la inefectividad de las fumigaciones y el hecho de que estas perpetúan el círculo vicioso de violencia, afectaciones a la salud y daños ecológicos serios.
Ante el resultado de las investigaciones realizadas, es clara la conclusión de que el gobierno del presidente Duque no debería cometer el error de revivir una política que ha probado no ser efectiva y cuyos costos son elevados en todos los sentidos. Lo que procede es enfocar los esfuerzos en aquellos eslabones de la cadena de producción y tráfico donde realmente la política antidrogas ha mostrado ser efectiva contra el narcotráfico y menos costosa para el país.
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En particular, el Gobierno debería fortalecer las políticas de interdicción de grandes cargamentos de cocaína, la detección y destrucción de laboratorios y cristalizaderos utilizados para la producción de clorhidrato de cocaína, fortalecer la lucha contra el lavado de activos y la labor de la Uiaf para detectar operaciones sospechosas, y hacer más expeditos los procesos de extinción de dominio de activos obtenidos por grupos criminales vinculados al narcotráfico. Es en estos eslabones que las políticas antidroga han mostrado ser eficaces, pues golpean contundentemente las rentas de los grupos criminales organizados.
Lo anterior vale, sin desconocer ni descuidar el aumento de la presencia estatal integral al igual que el gasto público, especialmente en aquellos territorios donde hay mayor presencia de grupos armados ilegales. Porque esta batalla no se gana desde el aire, sino sobre el terreno.
DANIEL MEJÍA (1), MOUNU PREM (2) y JUAN FERNANDO VARGAS (3)*
Para El tiempo
*(1) Profesor asociado Facultad de Economía, Universidad de los Andes; (2) profesor adjunto Facultad de Economía, Universidad del Rosario, y (3) profesor titular Facultad de Economía, Universidad del Rosario.
