Economía, una herramienta para desmontar las crisis

Economía, una herramienta para desmontar las crisis

Fragmento del libro Buena economía para tiempos difíciles de Esther Duflo y Abhijit V. Banerjee.

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Familias en Acción surgió en 2002, inspirado en otros programas de transferencia condicionada de recursos, como Progresa, en México.

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Archivo EL TIEMPO

Por: Editores de EL TIEMPO*
07 de julio 2020 , 11:44 p.m.

Estados Unidos parece encontrarse en un punto muerto. Cuarenta años de promesas de que había cosas buenas esperando a la vuelta de la esquina han creado un ambiente en el que demasiada gente no confía en nadie, y menos aún en el Gobierno.

A la creciente influencia económica y política de los ricos, resultado de la búsqueda del elusivo elixir del crecimiento, se han sumado sentimientos contra el Gobierno que los ricos han cultivado cuidadosamente para interceptar cualquier intento de frenar su cada vez mayor riqueza.

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El Gobierno está sin fondos de manera permanente porque es políticamente imposible aumentar los impuestos, e incluso los jóvenes con más conciencia social están convencidos de que el Gobierno es, irremediablemente, poco cool, y por ello se dirigen a fundaciones privadas, si es que no abandonan y se unen a un fondo con “impacto” o a una empresa con un descarado ánimo de lucro. Y, sin embargo, la única salida posible implica que el papel del Gobierno sea mucho más relevante.

Es posible que este también sea el futuro de muchos otros países. Si bien el auge fue menos espectacular que en Estados Unidos, en Francia la desigualdad también ha aumentado. Entre 1983 y 2014, los ingresos medios del 1 por ciento más rico han aumentado un 100 por ciento, y los del 0,1 por ciento más rico, un 150 por ciento.

Como el crecimiento del PIB ha sido lento, las condiciones de vida de la mayoría de la gente, con la salvedad de los ricos, han tendido a estancarse: en el mismo periodo, los ingresos aumentaron solo un 25 por ciento (menos del 1 por ciento anual) para el 99 por ciento restante.

Esto ha alimentado una creciente desconfianza en la élite y el auge del partido xenófobo Agrupación Nacional. La reciente serie de reformas fiscales emprendidas por el Gobierno centrista de Macron ha hecho que los impuestos sean menos progresivos: el impuesto fijo ha subido, el impuesto sobre el patrimonio ha desaparecido y los impuestos al capital se han reducido.

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La justificación oficial es que esto es necesario para que Francia sea capaz de atraer capital que de otro modo iría a otros países. Puede que sea cierto, pero conlleva el riesgo de forzar a otros países de Europa a recortar también los impuestos, generando una carrera sin fondo.

La experiencia estadounidense nos advierte de que esto puede ser difícil de revertir. Los países europeos tienen que cooperar para mantener los impuestos en su sitio.
Los gobiernos de países en desarrollo recaudan aún menos dinero que Estados Unidos.

La justificación oficial es que esto es necesario para que Francia sea capaz de atraer capital

El país de ingreso mediano bajo recauda menos del 15 por ciento del PIB en impuestos, en comparación con casi el 50 por ciento en Europa y el 34 por ciento de media en la Ocde (en Colombia, el recaudo el año pasado ascendió al 13,9 por ciento del PIB*) .

En cierta medida, el subdesarrollo del sistema tributario es una consecuencia de la naturaleza de la economía; son pequeñas empresas o granjas remotas cuyos ingresos son difíciles de verificar las que suponen una gran parte de la economía. Pero, en gran medida, la baja fiscalidad es una decisión política.

India y China presentan un contraste interesante. Históricamente, la mayoría de los ciudadanos de ambos países tenían ingresos demasiado bajos como para que mereciera la pena gravarlos.

Pero a medida que los ingresos crecieron, India fue aumentando el umbral por encima del cual la gente tenía que pagar impuestos sobre la renta; el día del presupuesto, cuando se anuncian los nuevos tipos impositivos, el crecimiento del umbral ocupa con frecuencia los titulares de las noticias.

En consecuencia, la proporción de la población que pagaba impuestos sobre la renta se mantuvo estable en alrededor del 2-3 por ciento. En China, donde no se ajustó el umbral, la parte de la población sujeta al impuesto sobre la renta pasó de menos del 0,1 por ciento en 1986 a alrededor del 20 por ciento en el 2008.

En China la recaudación por el impuesto sobre la renta se disparó, desde menos del 0,1 al 2,5 por ciento del PIB en el 2008, mientras que en India se ha estancado en aproximadamente el 0,5 por ciento del PIB.

En términos generales, durante muchos años en India la recaudación fiscal como porcentaje del PIB se ha mantenido estable alrededor del 15 por ciento, mientras que en China supera el 20 por ciento, lo que da a este país la opción de invertir más y llevar a cabo un gasto social mayor.

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Se supone que el nuevo impuesto sobre bienes y servicios de India debería contribuir a dificultar la evasión de impuestos, pero al ser un impuesto más o menos proporcional sobre las compras, tiene muy poco efecto redistributivo.

Además, de una manera muy semejante a Estados Unidos, India no ha tenido mucho éxito en el uso de los impuestos para limitar el aumento de la desigualdad de los ingresos más altos antes de impuestos.

De acuerdo con la World Inequality Database, en India el porcentaje de los ingresos del 1 por ciento superior en el PIB aumentó del 7,3 por ciento en 1980 a más del 20 por ciento en el 2015. En China, donde se hizo un esfuerzo algo mayor, también subió, pero menos: del 6,4 al 13,9 por ciento.

En este caso, el contraejemplo interesante es América Latina, durante muchos años el ejemplo que todo el mundo utilizaba para ilustrar el crecimiento con una desigualdad explosiva (que después se convirtió en desigualdad sin crecimiento) y donde en las últimas décadas se ha observado una significativa reducción de la desigualdad.

El ejemplo que todo el mundo utilizaba para ilustrar el crecimiento con una desigualdad explosiva

En parte esto se ha debido al aumento del precio de las materias primas, pero también a la intervención de medidas políticas, unos sueldos mínimos más elevados y, en particular, a la redistribución a gran escala.

La manera en que la redistribución se amplió en esos países es instructiva. En América Latina la oposición política a los programas de transferencia se formula en relación con las consecuencias morales y psicológicas de las donaciones, de una manera muy semejante a como el debate estadounidense sobre los programas sociales está dominado por el miedo al abuso y la vagancia.

Desde el principio, Santiago Levy, profesor de economía que desempeñó un papel muy importante en la creación de Progresa, el programa de transferencias mexicano que sirvió como modelo para muchos otros, fue muy consciente de la necesidad de conseguir que la derecha se lo comprara. El programa ponía énfasis en un quid pro quo social.

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Esther Duflo y Abhijit Banerjee se han destacado por sus investigaciones para disminuir la pobreza.

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Las transferencias estaban condicionadas de manera explícita: las familias tenían que llevar a sus hijos al médico y mandarlos a la escuela para recibir el dinero. Una prueba controlada aleatoria demostró que los hijos de quienes tenían acceso al programa obtenían mejores notas. Probablemente en consecuencia, estos programas han sido duraderos. Durante décadas, en ocasiones los sucesivos gobiernos han cambiado el nombre del programa (Progresa se convirtió en Oportunidades y después en Prospera), pero poco más.

En el 2019 (cuando fue escrito el libro*), el Gobierno de izquierda mexicano parece que va a sustituir este programa por uno de una generosidad similar y con menos requisitos (el año pasado los recursos de Prospera fueron transferidos al programa de Becas para el Bienestar Benito Juárez*).

Mientras tanto, los programas de transferencias de dinero condicionadas (TCD) han sido imitados en toda la región y en lugares más lejanos (hasta Nueva York). Al principio, la mayoría de los programas adoptaron condicionalidades semejantes, y con frecuencia se vincularon a pruebas controladas aleatorias. Estas series de experimentos tuvieron dos efectos.

Además (La pandemia disparó la apertura de cuentas de ahorro y los depósitos)

En primer lugar, demostraron que no pasa nada terrible cuando se les da dinero a los pobres. No se lo beben todo y no dejan de trabajar. Esto fue decisivo para cambiar la percepción social de la redistribución en todo el mundo en desarrollo. En las elecciones del 2019 en India, por primera vez los dos grandes partidos convirtieron la transferencia de dinero a los pobres en un elemento central de su programa.

En segundo lugar, a medida que los países empezaron a experimentar con el modelo y a ensayar variantes, quedó claro que los pobres no necesitan tanta ayuda y consejo como suponían las TCD originales. Se ha producido un giro completo en el debate público sobre la redistribución, y el experimento Progresa y sus sucesores han contribuido mucho a ello.

La batalla contra la creciente desigualdad no se ha ganado de manera permanente ni siquiera en América Latina. Los tipos impositivos máximos aún son bajos, y los ingresos más altos no descienden de manera sistemática (desde el año 2000, según la World Inequality Database, en Chile son completamente planos, aumentan en Colombia y suben y bajan en Brasil).

Pero la experiencia de Progresa subraya la idea de que un diseño cuidadoso del programa será clave para romper el aparente punto muerto en que se halla Estados Unidos y cuestiones similares que pueden surgir en otras partes.

Lograr esto puede ser uno de los mayores retos de nuestro tiempo. Mucho mayor que los viajes al espacio, tal vez incluso que curar el cáncer. A fin de cuentas, lo que está en juego es la idea de la buena vida tal como la hemos conocido. Tenemos los recursos.

Lo que nos falta son ideas que nos ayuden a saltar el muro del desacuerdo y la desconfianza que nos separa. Si podemos implicar en serio al mundo en esta búsqueda, y a las mejores mentes globales para que trabajen, entre otros, con gobiernos y ONG para rediseñar nuestros programas sociales de modo que sean efectivos y viables políticamente, existe la posibilidad de que la historia recuerde nuestra era con gratitud.

*Esther Duflo y Abhijit Banerjee, autores del libro ‘Buena economía para tiempos difíciles’

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