Comercio exterior: política, instituciones, costos y resultados

Comercio exterior: política, instituciones, costos y resultados

Texto publicado por el Banrepública generó polémica entre economistas. Los autores lo comentan aquí.

Exportaciones colombianas

En el libro afirman que precio pagado por el consumidor colombiano por un producto exportado equivale a unas 2,35 veces el precio internacional.

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Santiago Saldarriaga. Archivo EL TIEMPO

Por: Jorge García, Iader Giraldo, Enrique Montes
15 de marzo 2020 , 07:46 p.m.

El libro, editado por los autores de este texto y cuyo título es ‘Comercio exterior en Colombia: política, instituciones, costos y resultados’, cuenta con la colaboración de investigadores de la Universidad del Rosario y el apoyo de la CAF. Ha motivado un debate sobre si Colombia tiene una economía más cerrada hoy que hace treinta años.

A lo largo de casi 400 páginas, diferentes expertos evalúan el desempeño del sector externo desde 1950. La primera parte describe la política comercial y evalúa la calidad de las instituciones que han gobernado el sector. La segunda cuantifica los costos directos de tramitar importaciones y exportaciones y la protección resultante de los aranceles y de las medidas no arancelarias (MNA) sobre las importaciones. La tercera cubre la relación entre protección y productividad industrial y cuantifica los incentivos a las exportaciones.

Durante los últimos 70 años, la política comercial y las instituciones que gobiernan el sector externo cambiaron con frecuencia. Varias veces se buscó liberalizar el comercio, la mayoría de ellas por razones coyunturales. En 1991 se buscó abrir el comercio para hacer más productiva y competitiva la economía. Para ello se redujeron los aranceles en un 50 por ciento, se eliminó la lista de prohibida importación y se autorizó la libre importación de casi todo, con algunas excepciones.

El Instituto de Comercio Exterior (Incomex) desapareció, pero se introdujeron de manera creciente diversas barreras –las salvaguardias, los permisos sanitarios, las normas técnicas, los precios mínimos y los precios de referencia, entre otros– por parte de numerosas organizaciones que emiten estas restricciones en forma descoordinada y sin consideración de su efecto sobre el comercio exterior. Al mismo tiempo, el arancel promedio cayó al 10 por ciento y su dispersión aumentó.

En el pasado, la política comercial la definía y ejecutaba el Gobierno central; hoy lo hacen funcionarios y entidades públicas dispersas. El nuevo entorno institucional diluyó su coherencia y les otorgó el poder a entidades en las que la política comercial no es su función ni su preocupación. Los organismos y los funcionarios encargados de producir y aplicar las normas adquirieron un enorme poder y, con ello, la capacidad de convertirlas en protección.

También se incrementó enormemente la capacidad de ‘lobby’ de los gremios particulares. Paradójicamente, la institucionalidad en el tiempo del Incomex era mejor que la actual.

La segunda parte del libro muestra que la protección que brindan el arancel y las medidas no arancelarias equivalen a un 100 % (10 % el primero y 90 % las segundas), y que el “costo Colombia” (como el transporte y la logística), otorga una protección adicional cercana a 35 por ciento.

En otras palabras, el precio pagado por el consumidor colombiano por un producto equivale a unas 2,35 veces el precio internacional. Otra forma de decirlo es que la protección de la producción nacional (y no el “costo Colombia”) es la causa principal del enorme sobreprecio que pagamos los colombianos por los bienes que consumimos y que deben pagar los exportadores por las materias primas y los bienes de capital importados. El libro también muestra que el sobreprecio que determinan el arancel y las medidas no arancelarias es hoy mayor que en 1990-94.

En el texto se calcula la protección total del comercio con dos metodologías alternativas y resultados enteramente consistentes. La primera metodología compara los precios internacionales con los precios nacionales, y la segunda utiliza métodos econométricos, calcula elasticidades y deriva el sobreprecio equivalente de las medidas no arancelarias. Los valores consignados en el primer gráfico se derivan de la primera metodología. Para el período 1950-2016 se comparan los precios nacionales del sector manufacturero con los de las exportaciones de los principales países exportadores del mundo.

La protección al sector manufacturero, 1956-2016

La protección al sector manufacturero, 1956-2016

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En 2016, la protección comercial para el sector manufacturero fue de 98 por ciento, y para los últimos 10 años supera la de comienzos de los noventa. El segundo gráfico muestra la protección comercial total, calculada con técnicas econométricas. Esta se elevó desde 66 % en 1990 (38 % por MNA y 28 % por aranceles) a 127 % en 2012 (118 % por MNA y 9 % por aranceles). Y aún falta el sobreprecio que conlleva el “costo Colombia”.

Promedio del equivalente arancelario de las MNA

Promedio del equivalente arancelario de las MNA

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La tercera parte del libro examina la evolución de la productividad industrial y de los incentivos para exportar. Encuentra que la productividad en el sector manufacturero no ha crecido y que los ramos más productivos son los menos protegidos y con mayores niveles de competencia. Con la perspectiva de 70 años, se concluye que la protección de las importaciones constituye una enorme barrera a exportar.

Por la misma razón, los subsidios requeridos para compensar dichas barreras tendrían un costo fiscal exorbitante. Reducir la protección es la forma de promover exportaciones y mantener la estabilidad macroeconómica. China, India, Indonesia, Tailandia, Turquía, y Polonia adoptaron durante las últimas décadas esa estrategia, con lo cual lograron incrementar sustancialmente su nivel de vida y sus exportaciones.

La estrategia colombiana de proteger a productores nacionales para prepararse a competir en los mercados mundiales fracasó. Si el país continúa con ella, no habría perspectiva de volverse el Japón de Suramérica, como anhelaban algunos de sus dirigentes hace 50 años.

JORGE GARCÍA, IADER GIRALDO, ENRIQUE MONTES*
Especial para EL TIEMPO
* Editores del libro ‘Comercio exterior en Colombia: política, instituciones, costos y resultados’, Banco de la República, octubre 2019.

Colombia: ¿más cerrada que antes de la apertura?

Los denominados índices de apertura de Colombia a la economía mundial han aumentado muy poco desde 1990, en contraste con lo sucedido en Chile, México y Perú, y más aún en países como Malasia, Tailandia o Singapur. Como se argumentó arriba, Colombia comercia poco por la alta protección de la producción nacional.

La experiencia posterior a la apertura sugiere que el país cambió los instrumentos de protección: las medidas no arancelarias, como las salvaguardias, los permisos sanitarios, las normas técnicas, los precios mínimos y los precios de referencia, entre otras, reemplazaron las licencias previas. Este conjunto de disposiciones cobija a un 80 por ciento de los productos importados hoy en día, y su efecto sobre los precios internos es aumentarlos entre un 70 y un 100 por ciento.

Exportaciones e importaciones en la Alianza del Pacífico

Exportaciones e importaciones en la Alianza del Pacífico

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En consecuencia, el arancel se redujo pero la protección total aumentó. Un estudio hecho por el Banco Mundial para 80 países encuentra que esas barreras son mayores en Colombia que en la mayoría de los países del mundo, excepto algunos de África.

Algunos han criticado los resultados del libro señalando que los colombianos tienen hoy acceso a una mayor variedad de productos y a menores precios, pero ello no es incompatible con la mayor protección. En los últimos 30 años se ha elevado el número de productos disponibles en la mayoría de naciones desarrolladas y emergentes, y se han reducido los costos de transporte y los precios relativos de los bienes manufacturados y de capital a nivel mundial. Por eso, la alta protección no ha impedido que los colombianos tengan acceso a más variedades de productos y a menores precios.

Otros dicen que no se necesita bajar la protección para exportar más, con el argumento de que se exportó con éxito en los años 70, cuando la protección era muy elevada.

Sin embargo, el trabajo muestra que la protección actual a través de las nuevas regulaciones es mucho mayor que en esos años. Además, las exportaciones colombianas no tradicionales de ese entonces iban principalmente a Venezuela o consistían en excedentes transitorios. Si Colombia quisiera exportar más hoy de una manera consistente, tendría que utilizar canales distintos.

Hoy, un 80 por ciento de los flujos de comercio mundial se dan a través de las cadenas globales de valor, y Colombia no las utiliza. Según la Ocde, el país ocupa el último lugar, con Arabia Saudita, en su nivel de inserción en ese canal. Para insertarse en esas cadenas, nuestro país tendría que importar a precios internacionales y cortar radicalmente el muro actual de restricciones al comercio.

También se ha dicho que la economía es hoy más abierta porque Colombia ha firmado varios tratados de libre comercio (TLC). Sin embargo, estos tratados en nada han reducido las barreras no arancelarias que encarecen los productos importados y les impiden a los exportadores ser más competitivos.

Por ello, no es de extrañar que no hayan sido aprovechados para la exportación a aquellos países con los que los hemos suscrito. ¿A quién le extraña, entonces, con este panorama, que las exportaciones no tradicionales hayan caído durante los últimos años a pesar de una devaluación del peso cercana a 90 por ciento?

PILAR ESGUERRA*
Especial para EL TIEMPO
* Coautora del libro ‘Comercio exterior en Colombia: Política, instituciones, costos y resultados’. Banco de la República, octubre de 2019. 

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