Artículo del Plan de Desarrollo golpearía a consumidores

Artículo del Plan de Desarrollo golpearía a consumidores

Importadores del agro aportarían a los fondos de estabilización de precios del sector.

Arroz

Entre 2004 y 2014 el sector agrícola colombiano tuvo un crecimiento anual promedio de apenas 1,8 por ciento. 

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EFE/Archivo EL TIEMPO

Por: Roberto Steiner, Mauricio Reina y Juan José Perfetti
02 de mayo 2019 , 09:10 p.m.

Ante los ojos de todos, el Plan Nacional de Desarrollo ha pasado de ser un conjunto de directrices para guiar el curso de la economía a convertirse en un caballo de Troya con toda suerte de perlas que benefician intereses particulares y atentan contra el bienestar general.

Bastante se ha discutido ya sobre la minirreforma pensional que los legisladores pretendían impulsar por la puerta de atrás, la iniciativa dudosa de que todos los colombianos paguemos por los malos manejos de Electricaribe, la reducción del IVA a los combustibles y el insólito aumento de los aranceles propuesto para los textiles y las confecciones. Pero poco se ha hablado de un artículo de la ponencia del Plan que está votando el Congreso y que constituye un nuevo golpe para los consumidores y la competitividad.

Si bien el artículo no pasó en la Cámara de Representantes, todavía puede revivir en el Senado, algo que sería lamentable. Se trata de una norma que pretende cambiar la manera como operan los fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios, proponiendo que quienes importen esos bienes aporten a dichos fondos. Conviene recordar que la normatividad creó estos fondos como mecanismos para hacer indistinto a los productores del sector vender en el mercado nacional o exportar.

Este tipo de fondos estabilizan los precios internos atenuando los efectos de las oscilaciones del precio internacional sobre el mercado doméstico. Así, cuando la cotización internacional sube, el fondo recoge una contribución de los productores, y cuando baja excesivamente, les devuelve una compensación. Aunque estos mecanismos pueden justificarse para mejorar la inserción de los productores en el mercado internacional, su diseño hace que sean finalmente los que compran los productos agrícolas (agroindustriales y consumidores) los que terminen contribuyendo a promover las exportaciones.

Esa propuesta conlleva problemas jurídicos y económicos. La idea de poner a los importadores de productos agrícolas a aportar a los fondos de estabilización es claramente inconstitucional. Según una sentencia de la Corte Constitucional, contribuciones parafiscales como las que nutren esta clase de fondos solo pueden afectar a un grupo determinado de personas que tenga intereses comunes y cuyas necesidades se vean satisfechas con los recursos recaudados. Por eso, los derechos y obligaciones de los fondos de estabilización tradicionalmente han recaído sobre productores y exportadores de los respectivos productos, cuyos intereses se ven afectados en un mismo sentido por movimientos de los precios internacionales.

Si, por ejemplo, el precio internacional de un producto cae, eso afectaría negativamente a productores y exportadores, de manera que el fondo de estabilización entraría a compensarlos. En contraste, los intereses de los importadores son totalmente distintos, en la medida en que se verían beneficiados con esa caída de la cotización internacional.

Pero los problemas del artículo en cuestión son sobre todo económicos. La medida propuesta implicaría un costo adicional para los importadores de productos agrícolas, que tendrían que empezar a aportar a unos fondos de los que no se benefician, lo que a su vez elevaría los costos de la agroindustria y los precios que pagan los consumidores.

Alguno dirá que ese golpe a la competitividad y a la gente se justifica porque esos fondos sirven para preservar los ingresos de los agricultores. El problema es que esa clase de políticas, que buscan aislar a los productores agrícolas de las señales del mercado internacional dándoles ayudas directas, han probado ser un rotundo fracaso.

Desempeño del sector

Durante las últimas décadas, el sector agrícola colombiano ha tenido un desempeño muy poco satisfactorio, tanto en relación con pares de la región como con otros sectores de la economía. Al evaluar lo que ha pasado en la región desde 1990, encontramos que la producción agrícola se duplicó en Argentina, y prácticamente se triplicó en Brasil y Perú en menos de tres décadas. En contraste, en Colombia el aumento fue de apenas 55 %, superando solo a Venezuela, con un incremento pírrico de 43 %.

La situación es aún más preocupante si se mira el desempeño de las exportaciones agropecuarias. En el mismo lapso, estas aumentaron 3,6 veces en Argentina, 7 veces en Brasil, más de 10 veces en Perú y apenas el 57 % (es decir, ni siquiera se doblaron) en Colombia.

Más recientemente, durante 2004-2014 se presentó el conocido ‘superciclo’ de los precios de las materias primas. En ese lapso, el sector agrícola se expandió a una tasa anual de entre 3 y 4 % en Argentina, Brasil y Perú, mientras que en Colombia el crecimiento anual promedio apenas alcanzó 1,8 %, bastante menor al de la economía en su conjunto.

Para la economía en su conjunto, un trabajador estadounidense es cuatro veces más productivo que un trabajador colombiano

Un buen indicador del rezago que ha tenido el sector agropecuario colombiano en medio de políticas proteccionistas como las que inspiran el artículo propuesto en el Plan de Desarrollo es el retraso de nuestra productividad laboral relativa a otros países. Para la economía en su conjunto, un trabajador estadounidense es cuatro veces más productivo que un trabajador colombiano, si bien existen importantes diferencias sectoriales.

Así, en construcción y en minería y petróleo, la productividad laboral en Colombia alcanza el 60 % de la observada en EE. UU., mientras que en el otro extremo, la productividad laboral en el sector agrícola alcanza apenas el 15 %. Evidentemente, hay notorias diferencias en el interior del sector agrícola. Por ejemplo, favorables condiciones geográficas y notable desempeño en investigación y desarrollo hacen del sector azucarero de Colombia uno de los más productivos del mundo. Las diferencias regionales también importan. Café y arroz, por solo mencionar dos casos, ilustran la convivencia de regiones altamente productivas con regiones de muy bajos rendimientos.

Algunas razones que suelen plantearse para explicar el pobre desempeño de nuestro sector agrícola no son muy convincentes, por tratarse de fenómenos que afectan no solo a Colombia, sino también a nuestros exitosos vecinos. Nos referimos en particular a fenómenos cambiarios y a prácticas proteccionistas en países desarrollados. No pueden ser disculpa escollos que nuestros pares regionales sí han podido superar.

Otros argumentos

Hay otros elementos que, en cambio, sí parecieran ser un factor diferenciador que juega en contra del desarrollo agrícola de nuestro país. Entre ellos se destacan la precaria situación de seguridad, que afecta a todos los sectores, pero en mayor medida al agropecuario; una muy pobre infraestructura, tanto de transporte como de sistemas de riego y drenaje, y una elevada protección arancelaria y paraarancelaria y un muy cuestionable régimen de subsidios.

Estos tres factores se relacionan entre sí. De una parte, las retadoras condiciones de seguridad afectan y son influenciadas por la mala infraestructura, particularmente la de transporte. La falta de vías o su mala calidad generan aislamiento de varias regiones, a la vez que la inseguridad hace aún más compleja la provisión de infraestructura.

De otra parte, las pobres condiciones de seguridad y la mala dotación de infraestructura son argumentos a los que recurrentemente acuden los grupos de interés para solicitar protección arancelaria y subsidios. Esta dinámica ha resultado tremendamente perversa. De una parte, la protección arancelaria a sectores altamente productivos no es más que una transferencia de rentas de los consumidores y la industria que utiliza insumos provenientes del agro en favor de los agricultores. Por otro lado, la protección arancelaria a sectores de baja productividad mantiene en actividad a productores ineficientes a costa de los intereses de los consumidores y de la industria transformadora.

Y como si lo anterior no fuese suficiente, los recursos fiscales de apoyo al sector agropecuario privilegian el otorgamiento de subsidios directos a los productores –replicando el patrón de entregar recursos tanto a productores eficientes que no los requieren como a productores ineficientes que no son sostenibles– a costa de proveer los bienes públicos que tanta falta le hacen al campo. Un estudio de 2014 del exministro Roberto Junguito concluye que mientras en Colombia el 90 % del apoyo fiscal al agro se da por la vía de subsidios directos a los productores y el 10 %, por la vía de provisión de infraestructura y otros bienes públicos, en Brasil esos porcentajes son 30 % y 70 %, respectivamente.

En Colombia, algunos grupos de interés que por un lado claman por subsidios directos, de otro se quejan de la falta de infraestructura y bienes públicos, insuficiencia que en ocasiones utilizan para reclamar más protección arancelaria.

Un reciente estudio de la OECD señala que en Colombia el apoyo total a la agricultura (valga decir, la suma de los apoyos directos que salen del presupuesto y las transferencias provenientes de consumidores y de la industria transformadora que se originan en la protección arancelaria) alcanzó el 2 % del PIB en 2013. Para el promedio de la OECD, la cifra comparable fue de 0,8 %, y en nuestro continente, de 0,7 % en México, 0,5 % en Brasil y EE. UU. y 0,3 % en Chile.

El apoyo que se otorga en Colombia es altísimo, pero evidentemente es provisto de una manera que no estimula la productividad. La política de fomento agropecuario entrega subsidios a quien no los necesita o a quien no es viable productivamente; afecta severamente el bolsillo de los consumidores, particularmente de los más pobres, y compromete la competitividad de la industria que transforma los productos del agro.

Esta situación no es sostenible, no solo por obvias restricciones fiscales, sino además porque estamos ad portas de que entre plenamente en vigor la desgravación arancelaria contemplada en el TLC con EE. UU. y con la Unión Europea. Para enfrentar exitosamente esta realidad de los tratados, se hace necesario contar con un sector agropecuario altamente productivo y competitivo, y ello se consigue priorizando el gasto gubernamental en la generación de bienes públicos (como las vías, el riego, la investigación y la extensión).

La implementación de políticas como la propuesta en el Plan de Desarrollo de hacer que los importadores de bienes agrícolas aporten a los fondos de estabilización terminan –como ocurre con la protección, los apoyos y los subsidios– generando más ineficiencias, asimetrías e inequidades y llevan a un desempeño sectorial lejos de sus grandes potenciales.

ROBERTO STEINER, MAURICIO REINA Y JUAN JOSÉ PERFETTI
Para EL TIEMPO
*Investigadores asociados a Fedesarrollo

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