Constitución y economía

Constitución y economía

A 20 años de expedida la Constitución de 1991, no hay acuerdo sobre su impacto en materia económica y social. Mientras unos consideran que abrió el camino hacia una sociedad más igualitaria, otros señalan que no logró un mejoramiento significativo en la cobertura y calidad de la educación, la salud o la vivienda, ni una reducción apreciable del nivel de pobreza o desigualdad.

29 de junio 2011 , 12:00 a.m.

En contraste, afirman, el gran aumento que produjo en el gasto social y en las transferencias a los departamentos y municipios ha puesto en cuestión la sostenibilidad fiscal del Estado. ¿Qué tanta razón les asiste a unos y otros? La consagración de los derechos individuales y colectivos, así como de mecanismos legales para su protección (la tutela, las acciones de cumplimiento y las acciones populares), son la esencia del Estado Social de Derecho, establecido por la Carta del 91. Sin duda, ha empoderado a los ciudadanos y ha constituido un primer paso hacia una mayor igualdad de oportunidades. Pero sería ingenuo esperar que, por sí solas, estas disposiciones constitucionales permitieran eliminar la excesiva desigualdad y los altos niveles de pobreza que aquejan a nuestra sociedad.

Para lograrlo no basta con destinar recursos crecientes al gasto social. Se requieren instituciones y políticas sociales eficientes y hemos progresado poco en estos campos. Más aún, la Corte Constitucional, al caracterizar como fundamentales algunos derechos económicos y sociales y al entrometerse en las funciones del poder legislativo en estos campos, ha causado traumatismos graves en el funcionamiento y la viabilidad financiera del sistema de aseguramiento de salud y del mercado de crédito a la vivienda, así como en las finanzas del Estado. Esas decisiones, además, han conducido a nuevas inequidades entre los ciudadanos.

La ambiciosa descentralización de las funciones públicas de la Carta produjo uno de los Estados unitarios más descentralizados del mundo y una enorme diversidad de resultados en materia de prestación de servicios básicos. La cobertura y calidad de estos mejoraron en forma notable en unos departamentos y municipios, pero se estancaron o deterioraron en muchos otros. Además, se han presentado frecuentes escándalos de corrupción y mal uso de los recursos públicos. La influencia corruptora del narcotráfico y el paramilitarismo, que llegó a niveles inusitados en buena parte del territorio nacional, imposibles de predecir en 1991, acentuó el impacto de los defectos de diseño constitucional y legal de nuestro proceso de descentralización.

Tampoco se podía predecir, en 1991, el aumento exponencial que han tenido los ingresos por regalías petroleras y mineras, que ha conducido a una desigualdad exagerada de la capacidad financiera entre regiones receptoras y el resto del país y a un grado notable de desperdicio y corrupción. El crecimiento muy rápido de los recursos transferidos a departamentos y municipios contribuyó, también, a la crisis fiscal que se gestó a lo largo de la década de los 90 y que explotó durante la crisis económica de 1999.

La constatación de estos hechos motivó las reformas constitucionales de los años 2001 y 2007 del régimen de transferencias, y otra más reciente del régimen de regalías. Las primeras limitaron el crecimiento excesivo de las transferencias, redujeron la volatilidad de los ingresos de los departamentos y municipios y mejoraron un poco la eficiencia en su uso, al asignarlas con base en el criterio de población efectivamente atendida. La segunda corregirá en algo las inequidades e ineficiencias actuales, pero tendrá que complementarse con mecanismos de rendición de cuentas más efectivos.

Asimismo, la preocupación por las consecuencias fiscales de algunas decisiones de la Corte Constitucional llevaron al actual gobierno a proponer una enmienda que elevará la sostenibilidad fiscal a la categoría de principio constitucional. Algunos sectores consideraron que ello podría limitar la satisfacción de los derechos económicos y sociales. Se llegó a un débil compromiso al incorporar la sostenibilidad fiscal como un "criterio" constitucional y establecer el procedimiento del "incidente fiscal", que permitirá al Gobierno señalar ante la Corte los efectos nocivos potenciales de algunas decisiones en cierne. A mi juicio, lo adecuado hubiese sido reconocer expresamente que la sostenibilidad fiscal es un derecho de carácter colectivo. De hecho, una de las mayores innovaciones de la Carta consistió en el reconocimiento de los derechos de carácter colectivo (ambiente, espacio público, patrimonio público y libre competencia económica), así como el establecimiento de un mecanismo ágil para su protección: las acciones populares. La Corte ha sido cuidadosa en balancear la aplicación de los derechos individuales y los colectivos, imponiendo límites a los primeros cuando amenazan la integridad de los segundos. En estas materias hemos avanzado mucho.

También hay consenso respecto de los efectos favorables de las nuevas normas en cuanto a servicios públicos domiciliarios. Se introdujo el derecho de la empresa privada y la comunidad organizada a participar en la prestación de estos servicios y se mantuvo en el Estado el poder de regular y supervisar a las empresas públicas o privadas para asegurar la prestación eficiente de los servicios a todos los ciudadanos. Desarrollando estos mandatos, el Congreso expidió en 1993 y 1994 las Leyes de Servicios Públicos, Electricidad y Telecomunicaciones, que crearon las Comisiones Autónomas de Regulación, promovieron la competencia en la prestación de los servicios y organizaron un sistema de subsidios cruzados que hiciera posible simultáneamente la viabilidad financiera del servicio y el acceso a grupos de ingresos bajos. La Superintendencia de Servicios Públicos ha supervisado la prestación y ha sancionado o intervenido empresas prestadoras que han incumplido sus obligaciones con los usuarios. Se reconoce que este sistema mixto ha facilitado la ampliación de la cobertura y las mejoras notables en la eficiencia y calidad de estos servicios. Igualmente, hay consenso respecto de la autonomía otorgada al Banco de la República para el manejo monetario y cambiario, sin perjuicio de que estas funciones "se ejercerán en coordinación con la política económica general". Estas normas, similares a las que rigen hoy a bancos centrales autónomos en otros países, aislaron el manejo de la política monetaria de la intromisión indebida de urgencias políticas del momento y del beneficio de intereses particulares (a través de cupos de crédito especiales financiados con emisión monetaria), como sucedía en el pasado. Hoy no cabe duda del éxito alcanzado al facilitar la transición de un régimen de inflación alta y volátil a uno de inflación baja y estable, así subsista un debate legítimo sobre el manejo cambiario. La reducción de la inflación benefició por igual al sector empresarial y a los asalariados, que solían sufrir rebajas inesperadas en la capacidad adquisitiva de sus salarios nominales

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