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UNA DÉCADA SIN PONER LA CASA EN ORDEN

Con 25 departamentos quebrados de los 32 que componen el país y más de 500 municipios con sus finanzas en rojo, el balance de la Constitución de 1991 en el tema territorial es de los más pobres. En eso coinciden casi todos los expertos.

SERGIO OCAMPO MADRID Editor de Nación
Con 25 departamentos quebrados de los 32 que componen el país y más de 500 municipios con sus finanzas en rojo, el balance de la Constitución de 1991 en el tema territorial es de los más pobres. En eso coinciden casi todos los expertos.
Hoy por hoy, según la División de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda son viables Antioquia, Cundinamarca, Caldas, Quindío, Risaralda, Huila y Casanare. El resto va a tener que hacer enormes esfuerzos para salir de sus crisis.
Un dato más ayuda a comprender la magnitud de la quiebra de los territorios. Según Hernando Barreto, director de Cuentas Estadísticas de la Contraloría General, en 1990 el déficit de los departamentos representaba el 0,15 por ciento del Producto Interno Bruto del país. Para 1999, 10 años después, ese déficit se trepó al 0,80 por ciento.
Si bien, la Constitución de 1991 no puede señalarse como la única culpable de esta crisis, pues la recesión económica del fin de siglo también tiene una buena porción de responsabilidad, pocos dudan que el esquema propuesto por el texto constitucional sobre la forma en que debe organizarse política y administrativamente este país resultó, si no negativo, al menos confuso y difícil de llevar a la práctica.
La Constitución adoptó un modelo de organización territorial que terminó desbordado por la realidad , asegura el ex constituyente y experto en el tema de la descentralización, Jaime Castro. La mejor muestra es que de 10 reformas a la Carta en estos 10 años, cinco, o sea la mitad, tienen que ver con el tema regional. No hemos podido encontrar el camino, ni ha habido voluntad para encontrarlo , dice él.
La gran queja en la que se ponen de acuerdo la mayoría de estudiosos es que la Constitución fortificó por un lado el departamento como entidad, pero al mismo tiempo creó la figura de la región, que es una especie de confederación de departamentos unidos política y administrativamente. Y le dejó todo el desarrollo posterior de ese rompecabezas al Congreso.
Ese híbrido entre región y departamento es básicamente la causa por la cual no ha avanzado ni cristalizado una ley de ordenamiento territorial en el país , dice el senador Juan Martín Caicedo, autor del último proyecto sobre el tema cuya discusión legislativa no prosperó.
Una ambiguedad estructural
Y es que la ambiguedad provino desde la misma Asamblea Constituyente, en donde el tema de la organización territorial polarizó a los delegatarios en dos grandes grupos: uno, el de los departamentalistas, con Rodrigo Lloreda a la cabeza, y otro, el de los regionalistas, con el apoyo de Orlando Fals y el bloque costeño.
Finalmente, para zanjar la discusión, se dejaron en pie las dos figuras, y el compromiso de que una ley del Congreso desenrollaría el ovillo final.
La intención fortalecedora del departamento se aprecia muy claramente en cuatro aspectos que quedaron plasmados en la Carta: uno, la elección popular de gobernadores; dos, la obligación de un crecimiento acelerado y abundante de las transferencias de la Nación a las regiones. Un tercer aspecto, la decisión de no eliminar las asambleas departamentales, y un cuarto, la ratificación del manejo monopólico de los licores y las loterías en manos de los departamentos.
Precisamente el ritmo de crecimiento de las transferencias fue lo que reformó el Congreso el mes pasado por la sobrecarga que estaba implicando para las finanzas nacionales.
Endeudados y quebrados
Gracias a ese flujo constante y creciente de divisas en la década anterior, los departamentos comenzaron a desbordar sus gastos y a sobredimensionar su capacidad para endeudarse. La consecuencia es que terminando el siglo XX, casi todos estaban quebrados y soportando obligaciones crediticias enormes.
Según un estudio de la Asociación Bancaria, la cartera vencida total de las regiones en sus deudas con los bancos llegó a ser del 54 por ciento en marzo de este año. Se trata de una cifra escandalosa, si se tiene en cuenta que una cartera atrasada superior al 15 por ciento se vuelve inmanejable y pone en riesgo la estabilidad de las propias entidades financieras.
Aunque no es fácil de notar, en esto hay un legado directo de la Constitución del 91 , dice Jaime Castro. El poder de un Gobernador elegido por el pueblo, que no tiene poder real sobre los alcaldes, también elegidos popularmente y que no le deben ninguna obediencia, está exclusivamente en la plata que tenga para invertir en los municipios.
La endeudada de los departamentos corre, en buena medida, por cuenta de unos gobernadores tratando de mandar y hacer presencia en sus regiones. Los gobernadores se dedicaron a inaugurar al DTF más 10 por ciento , concluye Castro.
Congreso: culpable?
En la definición del modelo de organización del territorio nacional se han perdido ya 10 años. El enredo es tal, que en ese lapso, los gobiernos han presentado 9 proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Todos se han hundido.
La culpa la tiene el Congreso , dice el ex presidente de la Asamblea Constituyente y hoy representante a la Cámara Antonio Navarro Wolf.
Los parlamentarios no quieren cambiar el esquema regional porque temen que van a perder sus feudos políticos actuales o los vana tener que compartir con otros , dice él. Yo creo que el Congreso no va a ser capaz, y que el tema va a tener que definirse en un referendo, o en una Asamblea Constituyente que surja de los acuerdos de paz con la guerrilla.
Ahora bien, la culpa del enredo no es toda del Congreso. El lío parte del híbrido que engendró la Constituyente , asegura Juan Martín Caicedo.
El Gobierno no ha hecho mayor cosa por aclarar qué tipo de organización quiere. Recuerdo en 1994, que el ministro de Gobierno, Horacio Serpa llevó un proyecto de ley de ordenamiento al Congreso y lo defendió, y por la otra puerta, el ministro de Hacienda, Guillermo Perry nos instó a que no lo aprobáramos. No ha habido coherencia , afirma Caicedo.
Para él, el orden normal es fortalecer el departamento, arreglar sus problemas de hoy, y luego armar las regiones desde el punto de vista económico. Uno no puede hacer entidades fuertes con socios débiles, ni puede construir regiones sobre las cenizas de los departamentos , dice él.
El tema está ahí, adormilado sobre el tapete. El próximo 20 de julio el Gobierno de Andrés Pastrana va a radicar ante el Congreso, el décimo proyecto de ordenamiento territorial en 10 años. La décima será la vencida?
El país está aguardando que el Presidente cumpla su promesa de sacar adelante este nuevo intento. Es urgente que contemos con una distribución natural del territorio que obedezca a la realidad cultural. En gran parte la guerra durante medio siglo XX se debió, y se debe, a la falta de Estado y de organización , concluye el ex constituyente Orlando Fals Borda.
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