AUTONOMÍA POLÍTICA

AUTONOMÍA POLÍTICA

En el país es cada vez más grande la desconfianza hacia el Estado central. El ciudadano que se siente solitario y desprotegido ante las más diversas y virulentas modalidades de la delincuencia; el que ve cómo disminuye la calidad de la vida porque el medio ambiente se deteriora y los servicios públicos no se prestan, se interrumpen o se ofrecen a costos elevadísimos; el que nota que lo cuantitativo priva sobre lo cualitativo y lo burdamente utilitario sobre lo moral; el que experimenta todas las formas de la incertidumbre, desde la física hasta la laboral; el que observa cómo se reduce en el gasto público la prioridad respecto de lo que tiene qué ver con el bienestar social; el que se enfrenta a una competencia dura y aun desleal para la cual nadie lo preparó; el que mira los estragos que causa la corrupción en un Estado enorme, descuidado, estorboso y en ocasiones hasta encubridor; el que ve la asiduidad con que éste exige y quita y la dificultad con que redistribuye y da; el que, en

07 de octubre 1992 , 12:00 a. m.

No es tarea sencilla armonizar los planes municipales con los departamentales ni estos con los nacionales cuando recursos como el situado fiscal, por tener destinación específica, dependen del poder central. Además, toda planificación implica intervención. De esta manera no solo la Nación sino también los departamentos, acaban por ejercer una verdadera tutoría sobre los municipios porque, aun si se descentralizan los recursos, no sucede lo mismo con los programas, que están sujetos a una suerte de fiscalización ejercida por las entidades superiores, en este caso los departamentos y la Nación.

Cabe entonces preguntarse si es practicable un proceso real de descentralización, cuando los recursos son girados por la Nación con destinación específica o deben surtir un trámite de aprobación a nivel nacional o departamental según el caso, para armonizar su aplicación dentro de planes regionales, los que, a su turno, deben finalmente ajustarse a un plan de orden nacional.

Pero aun sobre la planificación misma no hay claridad. Colombia no tiene un plan de desarrollo porque no hubo tiempo ni ocasión para discutirlo y aprobarlo ni menos aún para armonizarlo con los planes regionales; no tiene un presupuesto definitivo, porque el que se aprueba está sujeto al procedimiento aleatorio de las adiciones, y no ha logrado aplicar en forma plena su Constitución porque las normas legales que la desarrollan están por promulgarse todavía. En materia de distribución de recursos y de competencias, así como de organización territorial, no es poco lo que está referido a leyes que aún no han empezado a regir.

Todo esto demuestra, una vez más, que no habrá verdadera descentralización mientras las entidades municipales no adquieran el mayor grado de autonomía posible en la generación de sus recursos. Y en ese aspecto se podría decir que hemos retrocedido en vez de avanzar.

Al examinar el desempeño fiscal en relación con las transferencias de la Nación se aprecia que el IVA, como proporción de los ingresos tributarios locales, ha crecido sustancialmente. En 1985 el impuesto cedido a los municipios era igual al 66 por ciento de sus ingresos tributarios propios. En 1990 esa proporción había llegado al 91 por ciento y muy probablemente ya llegó al 100 por 100 en 1992.

Al establecer la proporción por grupos se encuentra que en las ciudades de más de 500 mil habitantes el IVA recibido en 1990 es equivalente al 20 por ciento de sus ingresos tributarios. La proporción sube a medida que se desciende a los municipios con poblaciones menores. En aquellos que tienen entre 20 mil y 50 mil habitantes el IVA representa el 343 por ciento del esfuerzo fiscal propio.

Al hacer esas mismas mediciones pero promediando por población, se concluye que el esfuerzo fiscal por habitante es muy bajo comparado con lo que se percibe por IVA. Hay cientos de municipios que reciben una transferencia de la Nación igual al doble, al triple y aun al cuádruple de lo que pagan sus habitantes por impuestos dentro de su jurisdicción.

Ahora bien: cuando una fuente externa de financiamiento provee recursos en forma automática y en cantidades crecientes sin mayor condicionalidad, cómo esperar que el esfuerzo fiscal propio sea una prioridad local real? Dentro de estas condiciones no es de extrañar que el proceso político municipal y regional se haya dirigido hacia afuera, hacia exportar impuestos y a insistir en obtener más transferencias con menor condicionalidad.

Uno de los aspectos que más se afectan con esta forma de la apatía fiscal, es el proceso político y la participación activa de los ciudadanos en la vida de su población. Si gran parte de los gastos locales se financian desde afuera, cómo esperar que los vecinos estén interesados en participar en la actividad cívica y política de escoger y negociar impuestos y prioridades y en el ejercicio de vigilar rigurosamente los gastos locales y ponerlos a salvo de los asaltos de la inmoralidad? Por el contrario. Lo que se crea no es una verdadera cultura política sino una perezosa cultura del reparto dentro de la cual las transferencias vienen sin mayor esfuerzo del gobierno nacional y se distribuyen a nivel local. Y a este mismo nivel se establece un sub-reparto que genera todo un clientelismo político que, poco a poco, separa y aleja al ciudadano común y corriente de la gestión municipal. De esa manera se politiza el reparto pero se despolitiza la participación ciudadana real. Por ese camino se cae nuevamente en el error que se pretende corregir: se crea un distanciamiento entre quien administra el reparto pero sin mayor legitimidad local y quien no la otorga, pues no participa en el proceso con su propio esfuerzo político y fiscal.

Ante esta situación la pregunta fundamental no es la de si está bien que se descentralicen los recursos de la Nación, en lo que todos estamos de acuerdo, sino la de cómo lograr que esas mayores transferencias contribuyan a un mayor desarrollo político, fiscal y económico a nivel municipal.

La respuesta es la de que una parte importante de las transferencias debe dirigirse a apoyar a aquellas comunidades que estén dispuestas a mejorar su planeación, a hacer más eficiente su gestión administrativa, a hacer más transparente y responsable su proceso político y tributario y a combatir con mayor energía la inmoralidad administrativa: tanto la que se genera por deformaciones del Estado mismo, como la que estimula en ocasiones la empresa privada con su silencio o su complicidad.

Donde mejoren las políticas municipales la Nación debe llegar con más incentivos a través de mayores transferencias. Donde las condiciones de pobreza sean extremas, también debe llegar con transferencias que igualen las oportunidades para todos los ciudadanos con base en la aplicación del principio de equidad. Pero aun allá es aconsejable buscar un mínimo de esfuerzo adicional tributario, de gestión, de planeación y de transparencia política.

En resumen, la perspectiva inmediata para nosotros, los concejales de los 1.011 municipios de Colombia y para los ciudadanos de nuestras comunidades envuelve tanto una oportunidad como un riesgo. Nunca antes la historia del país se había planteado una reestructuración política, económica y fiscal a nivel territorial como la que surge de los mandatos de la nueva Constitución. La transferencia de poder político, de autonomía y responsabilidad y de capacidad de gasto es enorme. Y es justo señalar el muy importante papel desempeñado por usted personalmente y por su gobierno, señor Presidente, en esa apertura territorial quizás sin precedentes en la historia nacional.

Pero al mismo tiempo es un riesgo. Si los políticos locales, los ciudadanos y la Nación no logran responder al desafío, las consecuencias serán muy graves para el país. Aunque no hay una fórmula para garantizar el éxito, conviene tener presente que aprovechar la oportunidad no quiere decir lograr más con menor esfuerzo. Ese es un objetivo facilista como aquellos que tanto daño le han causado a la moral del país. El desafío no es ese. A lo que el país tiene que responder es al compromiso de trabajar más, de ser más disciplinado, de fortalecer las instituciones democráticas y de combatir sin tregua la corrupción, para consolidar al Estado municipal que es la más eficaz manera de recuperar al Estado nacional.

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