El significativo número de impuestos, tasas, contribuciones, aportes y tributos que existen en Colombia generan todo tipo de efectos negativos y distorsiones en el engranaje del sistema tributario. De hecho, los principales impuestos para la Nación (renta e IVA) presentan graves problemas estructurales en su concepción y aplicación. No obstante, llama la atención que ninguno de esos problemas se aborda en la reforma “estructural” que se debate en el Congreso de la República.
El problema estructural que tiene la tributación directa en el país tiene que ver con que el impuesto a la renta recae sobre los ingresos y no sobre las utilidades de las empresas. A los impuestos sobre los ingresos hay que sumar el de industria y comercio de los municipios y el GMF, con lo cual la tasa nominal para las empresas aumenta a 40 por ciento considerando el 33 por ciento de la tasa nominal del proyecto de reforma. En esta concepción, tan solo una tercera parte de algunos de los impuestos, tributos, contribuciones, aportes, tasas, pagados por las empresas a la Nación, los departamentos y municipios son considerados por las reglas tributarias para la estimación del impuesto sobre la renta.
En otros casos no se acepta ningún descuento, como es el caso del impuesto a la riqueza, y del GMF de cuyo pago solo se admite un crédito de 17 % para efectos del tributo a la renta. Como resultado de este proceder, la suma del impuesto de renta y los pagos netos de los otros tributos arroja una tasa efectiva para las empresas en cuantías cercanas al 70 %.
Si en la reforma tributaria se corrigiera este aspecto estructural del impuesto sobre la renta, de forma tal que la tasa efectiva se reduzca a niveles cercanos de la tasa nominal (como sucede en otros países), habría espacio para gravar los dividendos. En tal evento, tales rentas deberían ser gravadas de forma técnica. El impuesto en este caso debería recaer sobre los accionistas de forma tal que el tributo a las ganancias de las compañías operaría como una retención a título del impuesto de sus propietarios. El reparto de dividendos corresponde a una extracción de recursos de la generación de valor agregado en la producción para acrecentar el consumo de sus propietarios, lo que justifica el gravamen a estos. Las tasas marginales para las personas naturales deberían ser iguales para las personas físicas bajo el viejo y vigente principio que señala que igual tributación para montos iguales de renta.
En el caso de la tributación a otras rentas, es correcto que se eliminen los sistemas presuntos introducidos en la reforma del 2012. Los errores técnicos y de concepción de estos sistemas generó elevados beneficios para un vasto número de contribuyentes. La aplicación del Imás redujo directamente la tributación de muchos empleados y aun de los trabajadores por cuenta propia, además permitió arbitrajes en las deducciones y rentas exentas en la depuración corriente del tributo para pagar sobre el Imán un impuesto menor. Lo más probable es que los saldos a favor se hayan incrementado sustancialmente. Las pérdidas de recaudación que hemos estimado son superiores a $ 800.000 millones en los años fiscales 2013 y 2015. Si bien las comisiones económicas del Congreso de la República aprobaron un incremento menor a la tributación de las rentas laborales, el impacto es fuerte en los ingresos medios y menor para rentas más elevadas (véase gráfico), pero no se aumenta la base de contribuyentes, que resulta necesaria.
Los problemas estructurales de la aplicación del IVA en Colombia están referidos a que el impuesto grava la inversión, genera un arancel negativo para los productores de los bienes excluidos y subsidia la producción de algunos bienes de consumo interno. Ninguno de los aspectos señalados se considera en el actual proyecto de reforma.
En los países de la Unión Europea y en Chile –entre otros–, el IVA que se paga sobre una máquina (bien de capital) se acredita contra el mismo impuesto, con lo cual este tipo de activos no queda gravado. En 2003 se concedió una deducción de 30 % en el impuesto de renta para la inversión en estos activos con el fin de acreditar el IVA a los bienes de inversión. El Gobierno consideró que permitir recuperar el IVA en los bienes de capital era un ‘beneficio’, y en 2010 eliminó el mecanismo. Actualmente el IVA neto para una máquina –de 10 años de vida útil– equivale a 9,2%. El proyecto de reforma aprobado en las comisiones económicas del Congreso aumenta en el 38 % la tributación a la inversión; el impuesto neto aumenta al 12,7 %.
La producción nacional de los bienes excluidos (artículo 474 del Estatuto Tributario) tiene una enorme desventaja frente a la importación de estos mismos bienes por efectos del IVA. Actualmente la aplicación del IVA en el consumo intermedio aumenta los costos para el productor nacional de estos bienes dependiendo de la proporción gravada con IVA de los insumos. El efecto neto (descontando el gasto en el impuesto de renta) es equivalente a un arancel negativo para los productores nacionales en una cuantía entre 1 % y 9,6 %. El proyecto de reforma aprobado en las comisiones económicas del Congreso aumenta este arancel negativo para los productores nacionales a 1,3 % y 11,3 %, en favor de la importación de estos bienes.
De otra parte, la exención del IVA a bienes de consumo en el mercado interno produce un elevado costo fiscal. Si bien técnicamente es correcto eliminar el IVA para los insumos de estos productos ya que el bien final no tiene IVA, el costo resulta muy elevado.
El alivio que representa para los productores de estos bienes tendría que traducirse en menores precios o por lo menos en incrementos moderados, lo que no ha sucedido. El Congreso debería evaluar este aspecto e introducir un IVA del 5 % tal como lo recomendó la Comisión de Expertos, pero limitar los créditos al monto de esta tasa, con lo cual la distorsión neta sería de 9,4 %.
Este último procedimiento debería aplicarse a todos los bienes y servicios que tienen tasas menores a la general, en especial a los del 5 %; de lo contrario se seguirá subsidiando la producción de estos bienes y servicios para las industrias con un valor agregado inferior a 280 %. En general, la exención del IVA solo debe operar para las exportaciones.
Es indudable que el peor escenario del IVA es el que se presenta en el proyecto de reforma. Aumentar en 19 % la tasa general del impuesto sin aumentos en la base de productos gravados con el mismo disminuye la productividad del impuesto en términos de recaudo. Es bastante probable que el Gobierno no reciba los montos de recaudo adicional esperados por cada punto de incremento del IVA.
Por último, llama la atención que en la reforma se promuevan creación y proliferación de impuestos al consumo, incluso volviendo excluidos del IVA algunos bienes y servicios. Este tipo de impuestos son antitécnicos y generan enormes distorsiones. Usualmente son aceptados para consumos de bienes que producen algún tipo de externalidad negativa, como el caso de las bebidas alcohólicas, cigarrillos, y cuya demanda no constituye consumo intermedio para ningún sector.
Espero que la próxima reforma sea en verdad estructural para que corrija las graves deficiencias del sistema tributario.
MARIO ARANGUREN R.
Economista y Magíster en Economía.
Fue director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian).