Irreconciliable. Así, con esa palabra, podría cerrarse la página del complejo episodio entre la Nación y el contratista encargado de sacar adelante el tristemente célebre túnel de La Línea que terminó el primero de diciembre. Invías, después de conceder varias prórrogas, decidió no dar más largas al contrato vigente y optar por abrirle paso a una nueva licitación.
Pero ¿en qué momento las partes llegaron a este punto de no retorno? Para encontrar la respuesta, vale la pena darle una mirada histórica a este capítulo, que parece extractado de la más truculenta novela kafkiana.
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Todo se remonta a la década del 20, cuando el Gobierno, en una suerte de inventiva revolucionaria, barajó la posibilidad de hacer un túnel férreo para conectar el tren del Pacífico con el tren de la región central. Tanto eco llegó a tener la iniciativa que, incluso, un batallón de obreros se adentró en la base de la cordillera Central para iniciar, con picas y palas en mano, las excavaciones de las llamadas bocas de túnel.
Con el paso del tiempo, la visionaria idea se convirtió en flor de un día y los gobiernos subsiguientes dejaron el proyecto en los anaqueles del olvido. A finales del 60, no obstante, el entonces ministro de Obras Públicas, Bernardo Garcés Córdoba, revivió la posibilidad de construir un túnel en la base de la cordillera Central. El funcionario –uno de los más cercanos al presidente de esos días, Carlos Lleras Restrepo– adujo la necesidad de dar vida al túnel en la parte baja de la montaña para evitar pendientes empinadas y, sin duda, costosas para el transporte de carga.
Ya entrada la década del 70, las buenas intenciones de Garcés Córdoba se vinieron a pique por cuenta de una batería de argumentos. Fundamentalmente, los esgrimidos por expertos japoneses que sugirieron que el túnel debía hacerse a 2.600 metros sobre el nivel del mar. Grave error, dados los costos enormes que en materia de competitividad genera un túnel en el pico de una montaña, así su ejecución demande menos recursos.
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Diez años después –en los 80–, la propuesta de construir el túnel en lo alto de la montaña volvió a copar la agenda de quienes se movían en el mundo de la construcción. Sin embargo, por falta de voluntad política, de los fulgores de revivir la megaobra se pasó nuevamente a un estado letárgico: parecía condenada a dormir el sueño de los justos.
Dos licitaciones fallidas
Varios años debieron transcurrir para que el proyecto recibiera un nuevo aire. Ocurrió durante el gobierno de Andrés Pastrana, cuando el mandatario dio vida al Conpes 3084 del 2000, que autorizaba a la Nación a contratar créditos externos hasta por 218 millones de dólares para financiar el túnel y construirlo a 2.520 metros sobre el nivel del mar. Sin embargo, la puesta en marcha de una licitación se quedó empantanada y sin proponentes en dos ocasiones. Y no fue por asuntos de plata, sino por falta de pólizas de garantía de cumplimiento que respaldaran semejante iniciativa.
Ante tal panorama desolador, las páginas de aquella historia fallida parecían quedar de nuevo en el limbo. La misión de resucitar el agónico túnel quedó entonces en manos de la administración de Álvaro Uribe. A voz en cuello, su ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego, anunció –en línea con lo planteado por los japoneses años atrás– la decisión del Gobierno en el sentido de construir el túnel en la parte más alta de la cordillera.
Una alerta temprana
Conscientes de que la construcción de la obra a dicha altura no tendría marcha atrás y del error que ello implicaría, el gremio de la infraestructura envió resignado una carta –el 13 de julio del 2007– a Andrés Uriel Gallego, proponiéndole analizar una segunda opción: apostarles a dos túneles gemelos unidireccionales. La razón se reducía a asuntos de competitividad: el hecho de tener dos túneles no solo garantizaría mayor capacidad vehicular, sino que además sería compatible con el esquema vial de dobles calzadas previsto para el corredor Bogotá-Buenaventura.
A la espera de una respuesta que nunca llegó, los ingenieros del país insistieron en estudiar la posibilidad de licitar la construcción de dos túneles en un solo contrato. También le plantearon a Gallego buscar un esquema de participación público-privada en vista del interés de inversionistas locales y extranjeros. El gremio alertó además sobre la necesidad de presupuestar rigurosamente el valor de las obras del túnel, incluyendo los tramos de doble calzada entre Cajamarca y Calarcá, contemplados en el proyecto por decisión del Gobierno.
A juicio del gremio, el proyecto en su totalidad (los dos túneles más los tramos de segunda calzada) bordeaba los 1,2 billones de pesos con valor del 2007, mientras que la licitación de entonces asignaba recursos muy inferiores al valor real de la obra, mirada integralmente.
Un nuevo campanazo
En septiembre del 2007, los representantes de la ingeniería remitieron al ministro Gallego una nueva comunicación, en la que sostenían que en el sector empresarial del país había consenso sobre el imperativo de un segundo túnel unidireccional.
Los pliegos de la nueva licitación, promovida por Gallego, tenían, por lo demás, debilidades de presupuesto e inconsistencias en los plazos de ejecución. Pero además fueron estructurados de manera inconveniente desde el punto de vista contractual, bajo una modalidad conocida como precio global fijo. Se trata de un modelo de contratación poco recomendable en estos casos, pues entrega la totalidad de los recursos de la obra al constructor mediante una suma fija que no discrimina actividades de construcción (excavación, revestimiento, entre otras). Esto, al final de cuentas, redunda en un riesgo mayor para quien ejecuta la iniciativa.
Meses después, el gremio de la infraestructura dejó sobre la mesa de Gallego un nuevo paquete de advertencias. Una de ellas giraba en torno a un alto grado de incertidumbre en materia de riesgos geológicos. Otra cuestionaba de nuevo el hecho de que la licitación se apoyara en el sistema de contratación ya mencionado, de precio global fijo.
“En obras especiales de alto riesgo e incertidumbre como túneles, el pago por precios unitarios y cantidades reales minimizaría la posibilidad de controversias con el contratista”, explicó el gremio en una nueva carta enviada a la administración del entonces presidente Álvaro Uribe. Pero más allá de la inconveniencia del precio global fijo, la información que en ese momento fue suministrada a los proponentes estaba incompleta, ya que no tenía informes técnicos y económicos suficientes que dieran soporte al valor estimado de las obras o a los plazos.
Otra licitación desierta
A finales del 2007, ninguna de las firmas interesadas en construir el cruce de la cordillera Central presentó oferta económica. En pocas palabras, argumentaron los constructores que los cálculos no les cuadraban porque el presupuesto que tenía el Gobierno, de 612.000 millones de pesos, no daba para sacar adelante la totalidad de la obra. En resumidas cuentas, eran más los interrogantes por resolver.
En marzo del 2008, luego del fracaso en el tercer proceso licitatorio del túnel de La Línea y de cara a la nueva licitación, los ingenieros hicieron llegar un nuevo listado de reparos al entonces ministro de Hacienda, Óscar Iván Zuluaga; al ministro Gallego; a la directora de Planeación Nacional, Carolina Rentería, y al director del Invías, Daniel García. El primero de esos llamados señalaba que antes que nada era necesario contar con los resultados definitivos de la geología de la zona central, del denominado túnel de prueba –obra encaminada a determinar las características geológicas de la cordillera–, para minimizar los riesgos asociados a la construcción.
Así mismo, el gremio reiteró la necesidad de disponer de información suficiente y de la totalidad de los datos geológicos del túnel de prueba antes de abrir el proceso de contratación. También recalcó, una vez más, que la modalidad de precio global fijo no era la más adecuada.
¿Luz al final?
Finalmente, en diciembre del 2008 fue adjudicado el proyecto. El contratista no solo debía responder por el túnel central, de 8,6 kilómetros, sino por segundas calzadas en Quindío y Tolima, de 9,3 y 8,9 kilómetros, respectivamente. En estas, el responsable de sacar la obra adelante se comprometió a hacer 25 puentes y 20 túneles.
En ese orden de ideas, la reciente decisión del Invías de no prorrogar el contrato obligó al Gobierno a abrir, el pasado 6 de diciembre, una nueva licitación por 238.000 millones de pesos, con la que busca, de una vez por todas, ponerle el punto final, en el 2018, a una novela que ha dejado millonarios sobrecostos para la Nación y, por supuesto, dolorosas lecciones de cómo no debe estructurarse y contratarse en el país un proyecto de infraestructura.
Al cabo de casi un siglo de esta tortuosa historia, el colofón es inequívoco: el país debe aprender de la mala estructuración y contratación de este proyecto, el cual, sin lugar a dudas, debe superar cuanto antes el marasmo.
JUAN MARTÍN CAICEDO FERRER*
Para EL TIEMPO
* Presidente Ejecutivo de la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI)