Más allá de las transformaciones que en la vida social y política del país produjo la Constitución del 91, un breve análisis de su origen, desarrollos y tareas pendientes permite ver, con objetividad, sus realidades pero también los mitos creados a su alrededor.
Realidades: es liberal y garantista; permite la defensa de las minorías étnicas y religiosas; garantiza la igualdad entre los sexos; acerca al ciudadano a su ordenamiento, en especial a través de la tutela, prácticamente el único medio de defensa de los derechos; creó entidades que han transformado aspectos centrales de la vida nacional, como la Corte Constitucional, la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo y un Banco de la República independiente; esbozó los mecanismos de participación ciudadana: cabildo abierto, revocatoria del mandato, eficacia del voto en blanco, iniciativa popular legislativa, referendo, consulta, acciones populares.
Mitos: que en 1990 regía la Constitución original de 1886, autoritaria, clerical y confesional; que hubo clamor popular, expresado en la séptima papeleta, para reformarla; que la Constituyente se convocó para lograr la paz; que no había control constitucional ni acciones para defender la Carta; y que fue la única Constitución producto de consenso, entre otros. (Ver también: Los 25 años de la Constitución de 1991, el comienzo de un nuevo país)
Es cierto que la Carta de 1886 fue impuesta por el conservatismo y que estableció un régimen político cerrado y centralista, entregado a la Iglesia católica, con exclusión de otros credos, contrario a las libertades ciudadanas y absolutamente excluyente. Pero en el 90 se ignoró que entonces poco quedaba del texto de Núñez y Caro, expedido en forma antidemocrática por el Consejo Nacional de Delegatarios.
El odiado estado de sitio
Tras 70 reformas, la mayoría para desvertebrarla dogmática y orgánicamente, de la Carta del 86, aparte del presidencialismo, en 1990 solo restaba la figura del estado de sitio, la más temida por los demócratas de las instituciones del 86, usada irónicamente para dar inicio a un trámite reformatorio extraconstitucional por los decretos 927 y 1926 de 1990.
Porque, ¡quién lo creyera!, la llamada “legalidad marcial” (con sus consejos verbales de guerra, el cierre del Congreso en 1949, el recorte a las libertades públicas y el toque de queda) hizo las veces de “partera” de la Carta del 91, dado que ésta prácticamente acabó con el odioso estado de sitio. Como diría un psicoanalista, eso fue algo así como “parricidio constitucional” donde el hijo, en este caso para bien de la democracia, mató al padre.
Las reformas de 1910 y 1936
El acto legislativo de 1910 introdujo sustanciales cambios a la Carta del 86, muchos de los cuales aún rigen, como el control constitucional, la acción directa de constitucionalidad y la excepción de inconstitucionalidad. Estableció el Consejo de Estado, al cual, junto a la Corte Suprema de Justicia, le confió la guarda de la Constitución. Redujo de 6 a 4 años el periodo presidencial y prohibió la reelección inmediata.
La reforma constitucional del 36, inspirada por López Pumarejo, esbozó los cimientos del Estado social de derecho. El liberalismo, que dominaba el Congreso, oyó al maestro Echandía, quien sostuvo que la Constitución del 86 no requería cambio total, solo romperle unas cuantas vértebras. ¡Y qué vertebras!: función social de la propiedad, expropiación sin indemnización, derecho de huelga, educación gratuita y obligatoria, intervención del Estado en la economía, garantía de los derechos y deberes sociales, entre muchas innovaciones. ¡Esa sí era ya OTRA Constitución!
El plebiscito del 57
Tras la ruptura institucional que acarreó el cierre del Congreso en 1949 y la violencia liberal-conservadora, en 1957 la Junta Militar, sucesora de Rojas, llamó al pueblo a un plebiscito –en realidad referendo– que con participación de las fuerzas políticas validó la Carta del 86 con sus reformas, salvo las emanadas de constituyentes de bolsillo.
Entonces, cuando la mujer “estrenó” su derecho al voto, con la participación más alta en toda la historia (la abstención fue inferior al 15 por ciento), se estableció que la Carta solo podía reformarla el Congreso, canon desconocido por los citados decretos. Ya no valía sostener que la Carta del 86 fuese producto de imposición, pues había sido aceptada por las demás fuerzas políticas no solo en el plebiscito, sino en otras reformas como las de los años 36, 45, 59, 60, 67, 68, 77 y 79.
Aparte de la reforma del 36, Lleras Restrepo y López Michelsen con la del 68 modernizaron el Estado, sentaron las bases para acabar la hegemonía liberal-conservadora, crearon la Sala Constitucional dentro de la Corte Suprema, reafirmaron el principio de igualdad real, actualizaron el concepto de Estado social de derecho, morigeraron la aplicación del estado de sitio y reafirmaron la necesaria planeación estatal para racionalizar recursos.
Barco, con César Gaviria como ministro, logró que llegara hasta sexto debate una sesuda reforma que consagraba más del 80 por ciento de cuanto se plasmaría en la Constituyente, con mecanismos e instituciones como los ya señalados, más la doble vuelta para la elección presidencial. Cuando en el sexto debate en el Congreso se introdujo un ‘mico’ contemplando un referendo para tumbar la extradición –bandera de los narcos–, Barco prefirió hundirla antes que ceder. Irónicamente, la Constituyente surgida de ese bloqueo fue más allá, pues prohibió directamente la extradición. Si los extraditables hubieran calculado lo que consiguieron en la Constituyente, no habrían cometido las muchas atrocidades que segaron la vida de tantos colombianos inocentes y volvieron pedazos la institucionalidad del Estado.
La séptima papeleta
Iniciado tras el asesinato de Galán en 1989, el mecanismo de la séptima papeleta, que nunca se escrutó, no se originó para buscar la paz con la guerrilla, sino por el desespero de la sociedad con el narcoterrorismo y el hastío con la corrupción política. (Ver también: La séptima papeleta: el sueño estudiantil que cambió la historia)
Se adujo, además, que la Corte Suprema, que entonces ejercía el control constitucional, había cerrado la puerta al declarar la inconstitucionalidad de dos reformas (la de López, sobre justicia y régimen departamental y municipal, y la de Turbay Ayala, de mayor alcance). Lo curioso fue que mientras el constituyente primario del 57 establecía que la Constitución solo podía reformarla el Congreso, luego la misma Corte, en decisión dividida –con 11 salvamentos de voto–, por mecanismo extraconstitucional autorizó cambiarla.
Y otra ironía: el magistrado José María Velasco Guerrero, que en 1978 tumbó la Constituyente de López con el rígido argumento de que solo el Congreso podía hacerlo, fue después miembro, por el M-19, de la Constituyente, esa sí producto de una forma hasta entonces inexistente. (Ver: En los 25 años de la Constitución)
Ahora bien, como en los 90 los ciudadanos habían perdido la confianza en sus partidos –como hoy, como ayer y ojalá que no como mañana– por corrupción y falta de representatividad, se impuso el tránsito “de la democracia representativa a la democracia participativa”, dado que el bipartidismo había hecho crisis. Pero no es cierto que hubiera impedido el surgimiento de nuevas expresiones políticas. Al amparo, o aun pese a la Constitución del 86, nacieron la Unir de Jorge Eliécer Gaitán, el MRL de López, la Anapo de Rojas, el Nuevo Liberalismo de Galán. Y aparte de un decreto de la dictadura rojista que lo declaró ilegal, el Partido Comunista siempre existió, con representación parlamentaria.
Para combatir al bipartidismo, en estos 25 años llegaron a existir más de 70 “partidos”, con solo nombre pero sin ideología, programa ni organización. Paradójicamente, organizaciones de indígenas y afrodescendientes son las que con mayor frecuencia se prestan para el tráfico de avales a los más exóticos u oscuros personajes, lo cual ha desvirtuado el loable propósito de los constituyentes de impulsar nuevas agrupaciones políticas..
Por lo mismo, el M-19 y Salvación Nacional (antiguo laureanismo), las nuevas fuerzas políticas que hicieron mayoría en la Constituyente, no resistieron dos elecciones; o sea que en cuanto a organización de partidos y aireación de la vida política, la Constituyente también fue mito, no realidad. (Ver: ¿Dónde están las personas que redactaron la Constitución del 91?)
Tampoco la “democracia representativa”, medida en elecciones presidenciales (con mayor participación ciudadana), ha mejorado tras el 91, según los índices de abstención: 57 por ciento en el 90; 56 por ciento en el 94; 40 por ciento en el 98; 53 por ciento en el 2002; 54 por ciento en el 2006, y 55 por ciento en el 2010.
La Constitución del 91 creó mecanismos de participación directa del ciudadano, como los atrás citados; pero en este punto existe una especie de esquizofrenia institucional: las normas van por un lado y la realidad por otro. En las pocas ocasiones en que los ciudadanos los han usado, no prosperaron. Esperemos que ahora lo hagan por la paz.
Control constitucional y la tutela
Ya se dijo que el control constitucional no nació en 1991. La Corte Constitucional, planteada desde mucho tiempo atrás, ha revolucionado la jurisprudencia y ampliado el marco de derechos. Discutible, sí, la teoría de la sustitución que le ha permitido en ocasiones fungir como constituyente o legislador.
La tutela le ha permitido al ciudadano defender sus derechos. Pero no todo es color de rosa. Su auge se debe a la ineficiencia del Estado, incluida la administración de justicia. En muchos casos congestiona el propio aparato judicial, que en los procesos ordinarios también se ocupa de derechos. El pueblo percibe a los mismos jueces, malos como ordinarios y buenos como de tutela. Habría más bien que tutelizar a la administración de justicia para resolver pronto las controversias, aun cuando ya en la propia Corte reposan tutelas que toman años en fallarse.
Las tareas pendientes no obedecen a la Constitución misma, sino a la falta de voluntad política. Los errores tampoco eran solo de la anterior Constitución. Centrémonos más en los campos políticos y sociales y dejemos quieta a la Constitución, a la que en solo 25 años se le han hecho más de 40 reformas.