La inclusión política garantiza que no se repita la violencia

La inclusión política garantiza que no se repita la violencia

Esto fue lo que realmente cambió en la renegociación de los acuerdos de paz con las Farc. 

Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común

El primero de septiembre del 2017, exintegrantes de las Farc celebraron en la plaza de Bolívar la transformación de esa exguerrilla en partido político.

Foto:

Raúl Arboleda / AFP

14 de enero 2018 , 08:15 a.m.

El mes pasado, los hombres y mujeres del nuevo partido político de las Farc inscribieron sus nombres como candidatos al Senado de la República y a la Cámara de Representantes. ¿Quién se hubiera imaginado hace unos años que un día íbamos a ver a las Farc cambiando sus fusiles por la oportunidad de participar en política? Si algo marca el fin de la guerra, es eso.

Sin embargo, sigue la controversia. Este es un buen momento para reflexionar sobre la participación en política de las Farc, y también sobre las conversaciones con el No luego del plebiscito, que encontraron su límite en este mismo punto, en la relación entre democracia y paz.

Sobre la paz y la democracia habría muchas cosas que decir. La enorme dificultad, por ejemplo, de lograr una visión compartida entre los poderes públicos de una paz incluyente, como quedó en evidencia tanto en el Congreso de la República como en la Corte Constitucional. O el hecho igualmente cierto de que, en democracia, necesariamente habrá diferencias entre esos poderes: las Farc tienen que aceptar que esos son los límites y las reglas de juego.

Demos primero un paso atrás y comencemos por un hecho probado: las estadísticas demuestran que la vieja teoría de la ‘paz democrática’ (las democracias no se van a la guerra con otras democracias) es cierta. Y que lo mismo ocurre en el interior de los países, como debería ser si entendemos la democracia como un sistema de prevención y regulación pacífica de conflictos: cuanto más consolidada esté la democracia, menor será la probabilidad de que ocurra un conflicto armado (y viceversa).

Las estadísticas también demuestran que la ‘paz democrática’ opera igualmente a la hora de salir de un conflicto armado interno. Mientras más incluyente sea un acuerdo de paz y mientras más participen en el proceso democrático quienes antes estaban en armas, más posibilidades tiene la paz de ser “estable y duradera”.

Estas son las cifras, según un estudio de Charles Call de 25 conflictos internos que terminaron en los últimos 30 años. De ese universo, los países que adoptaron medidas de inclusión política de los excombatientes (15) lograron que la paz echara raíz, con excepción de dos. Por el contrario, todos los que no las adoptaron (los diez restantes) y optaron por la exclusión cayeron en un nuevo ciclo de violencia.

Concluye Call: “Medidas de inclusión para los antiguos enemigos son el camino más seguro a la no repetición; medidas de exclusión son el camino a un nuevo conflicto armado”.

La moraleja es sencilla: la principal garantía de no repetición se llama inclusión política.

Las bases de la controversia

Si eso es así, ¿por qué tanta controversia, cuando aquí ya habíamos aprendido esa lección? Parte de la explicación está en que las Farc dejaron muchas más víctimas, sembraron un resentimiento mucho más hondo y han sido hasta ahora incapaces –con dos o tres excepciones notables, como Bojayá y Cali– de bajar la cabeza y pedirles perdón a sus víctimas y a la sociedad en su conjunto por el enorme daño que causaron. Por el contrario, siguen cometiendo el gravísimo error de dejar sueltas a sus voces más ásperas, dedicadas como están a la burla y la provocación.

Pero esa no es toda la explicación. Es bien sabido que en las democracias con conflictos internos (las que los estudios llaman democracias ‘conflictuadas’), el uso de los términos ‘conflicto’ y ‘paz’, lejos de ser objeto de un consenso, es parte del juego político, por no decir objeto de una evidente instrumentalización.

Colombia, claramente, no es la excepción, sino más bien el ejemplo más acabado. En contra de toda evidencia, de al menos dos décadas de combates y operaciones militares de gran escala –conducidas todas bajo el derecho de la guerra–, de la pérdida año tras año de la vida de cientos de nuestros soldados y policías, de grandes bombardeos en nuestro propio territorio y, sobre todo, de la victimización masiva de la población, el expresidente Álvaro Uribe y su partido insisten en que en Colombia no ha habido un conflicto armado (“en los escritorios de Bogotá podrán decir lo que quieran, pero nosotros estamos en guerra”, decía un comandante del Ejército que pasó su vida militar en las selvas de La Macarena).

Y si no se reconoce el problema (el conflicto armado), mucho menos la solución (una negociación de paz que permita que quienes estaban en armas transiten a la política). A menos que se tuerza el significado de ‘paz’ para entender simplemente un sometimiento a la justicia en condiciones favorables, que fue lo que ocurrió con los paramilitares. Eso no lo ha aceptado ninguna guerrilla en ninguna parte: si deja las armas, es para participar en política. Por eso, negar la participación es negar la posibilidad de una negociación.

El plebiscito nos partió en dos

Pasemos a la renegociación después del plebiscito. En La Habana logramos mucho más de lo esperado –renegociamos con las Farc casi todos los puntos que interesaban al No–; sin embargo, los representantes del No rechazaron el nuevo acuerdo.

En la última reunión nos quedó claro que habían cedido a la tentación de convertir el resultado del plebiscito en capital político –prácticamente todos eran o resultaron ser precandidatos presidenciales– y que no iba a haber consenso. Pero también, que la posición del expresidente Uribe de negar la participación cerraba todas las puertas.

Preguntémonos primero: ¿qué esperaban los opositores del Acuerdo de un triunfo del No? El punto es que nunca entendieron el plebiscito como un instrumento con un resultado binario, un todo o nada como el ‘brexit’ (“nos salimos o nos quedamos”).

Reconocer el resultado, introducir modificaciones al Acuerdo y mantener el cese del fuego. Las Farc, con gran lucidez, aceptaron.

El expresidente Uribe, por ejemplo, dijo en los meses anteriores a la votación: “Si gana el No, pedimos que no se rompa la mesa, que no se rompa el diálogo, que se reoriente el diálogo”. Tres días después del triunfo del No dijo nuevamente: “Presidente, usted como jefe de Estado acepta introducir modificaciones, las lidera, nos puede escuchar a nosotros, nos dice qué nos puede aceptar y entonces lidera eso”. Y eso fue lo que hizo el presidente Santos.

Primero, aceptar como corresponde la derrota del Sí la misma noche del plebiscito. Segundo, enviarnos inmediatamente a Humberto de la Calle y a mí a La Habana a convencer a las Farc de que había que hacer tres cosas: reconocer el resultado, introducir modificaciones al Acuerdo y mantener el cese del fuego. Las Farc, con gran lucidez, aceptaron.

Y tercero, iniciar un diálogo con todos los sectores. El hecho es que más de la mitad de los colombianos votó por el No, así la diferencia fuera mínima (el 0,3 por ciento) y la participación, baja (el 18 % del electorado decidió el resultado). El Gobierno tenía la obligación de oír las preocupaciones de los representantes del No y hacer modificaciones al Acuerdo, buscando “el mayor consenso posible”. Esa era la respuesta democrática al resultado del plebiscito.

El Presidente se reunió personalmente con los dos expresidentes promotores del No, con los pastores evangélicos, con la Iglesia, con el exprocurador, con las víctimas, con gobernadores, con alcaldes, con los pueblos étnicos, con el sector privado, con líderes estudiantiles.

En paralelo, miembros del Gobierno recogimos durante varias semanas las propuestas del No, en un proceso que desembocó en una mesa formal en el Ministerio del Interior. En una semana construimos con los representantes del No una matriz con 60 puntos.

Las reuniones fueron intensas. Sin negar las diferencias, estuvieron marcadas con sorprendente frecuencia por expresiones del No como “hay coincidencias”, “han sido acogidos los argumentos del No”. Ambos sabíamos que el No debía verse reflejado  en el Acuerdo, pero que, como dijo el mismo expresidente Uribe, "es imposible tener un acuerdo que satisfaga a todo el mundo". 

Lo que cambió en la renegociación

Al regreso a La Habana, todo era tensión. Nadie podía creer que estuviéramos sentados otra vez. Finalmente, después de dos semanas de reunirnos día y noche logramos acuerdos en 58 de los 60 puntos de la matriz (que es pública: www.altocomisionadoparalapaz.gov.co).

¿Qué cambió? Unas modificaciones las podemos llamar ‘aclaraciones’. La desconfianza obligaba a reiterar que lo acordado estaba sujeto a la Constitución y a la ley.

En la Reforma Rural Integral, por ejemplo, acordamos que las fuentes del fondo de tierras “se aplicarán de conformidad con la Constitución y siguiendo los criterios establecidos en las leyes vigentes”; que nada de lo acordado en la Reforma Rural Integral “debe afectar el derecho constitucional a la propiedad privada”; que los procesos de constitución de las zonas de reserva campesina “se harán por parte de la autoridad competente de conformidad con la normatividad vigente” y que el avalúo catastral “se hará por parte de la autoridad competente de conformidad con la ley”.

En materia de participación política se precisó, por ejemplo, que el nuevo partido de las Farc no podrá inscribir candidatos a las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (lo que estaba implícito en el texto anterior) y que las garantías a la protesta se referían a la protesta pacífica.

En el punto de drogas, que cuando no sea posible la sustitución “el Gobierno (…) no renuncia a los instrumentos que crea más efectivos, incluyendo la aspersión, para garantizar la erradicación de los cultivos ilícitos”.

Y en el punto de fin del conflicto, que las Farc tenían la obligación de incluir a las milicias en los listados que entregaran al Gobierno para su acreditación.

Estos cambios respondían a lecturas equivocadas o malintencionadas del Acuerdo, que habían servido de caballitos de batalla durante el plebiscito: que el Gobierno había acordado nuevas formas de expropiación de tierras, que estaba en riesgo la propiedad privada, que se había negociado la aspersión en La Habana, que las milicias habían quedado por fuera, etc.

Otros cambios, más difíciles, tocaron intereses directos de las Farc. Por ejemplo: se redujo significativamente la suma que recibiría anualmente su partido; se condicionaron los beneficios de la reincorporación al compromiso con el cumplimiento de los acuerdos (todos los miembros de las Farc, incluyendo al secretariado, firmaron individualmente un acta de compromiso de no retomar las armas y cumplir con el Acuerdo, antes de ser acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, OACP); se eliminó su derecho a participar en la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, y las 31 emisoras que se les habían asignado pasaron a ser 20, ahora bajo el control de la RTVC, que deberá dividir su programación entre organizaciones de víctimas, comunidades y Ecomún (cooperativa de las Farc).

También se fortaleció la participación de las víctimas, priorizándolas en la Reforma Rural, y en las Circunscripciones Transitorias, apoyando sus organizaciones y garantizando su acceso al Tribunal de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Y se hicieron los ajustes necesarios para precisar el enfoque de género en todo el Acuerdo y garantizar la libertad de culto en la implementación.

Siete ‘premios de montaña’

El Gobierno no aceptó por supuesto cualquier modificación que proponía el No. Por ejemplo, el expresidente Andrés Pastrana insistió sin sonrojarse en que se eliminara la progresividad: “Estamos en desacuerdo con el principio de progresividad en el impuesto predial”. La progresividad está desde hace 25 años en la ley y es parte de todo concepto moderno del impuesto predial. No íbamos a regresar a los años 70 por vía del acuerdo de paz.

Pero la inmensa mayoría de las preocupaciones del No encontraron una respuesta adecuada en la renegociación, incluyendo la mayoría de los temas más difíciles, que llamamos ‘los premios de montaña’. Son fundamentalmente siete.

Primero, el ingreso del Acuerdo a la Constitución por vía del bloque de constitucionalidad. Los principales representantes del No dijeron: “En mi caso particular lo que más me preocupaba era su incorporación al bloque”; o “lo que me parece grave del Acuerdo es elevar el acuerdo a rango constitucional”.

Es cierto que el Acuerdo contenía un procedimiento excesivamente complejo para su incorporación jurídica y que el texto se refería a su ingreso “en sentido estricto” al bloque de constitucionalidad.

En respuesta acordamos la eliminación de la referencia al bloque. En su lugar serán parámetros de interpretación del Acuerdo “los contenidos (…) que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario (DIH) o derechos fundamentales”. Es decir, las obligaciones que ya estaban en la Constitución, con lo que el Acuerdo claramente no se incorporaba a ella. El reciente fallo de la Corte Constitucional nos dio la razón: el Acuerdo “no entra al bloque de constitucionalidad, y en consecuencia no se incorpora al ordenamiento jurídico colombiano”.

Segundo, la relación de la JEP con la Rama Judicial. El Acuerdo “ancló” la JEP en la rama en materia de conflictos de competencia, causales para la revisión de sentencias, colaboración con la Fiscalía y revisión de tutelas por parte de la Corte Constitucional. La Corte en su fallo aclaró que las reglas para las tutelas serán las ordinarias establecidas en la Constitución y la ley. Y en cuanto a los terceros civiles, la Corte determinó que su comparecencia ante la JEP en adelante es voluntaria.

se acordó que las Farc debían entregar un inventario de sus bienes y activos, cosa que ya ocurrió

Tercero, la conexidad del delito político con conductas relacionadas con la cadena del narcotráfico. El Acuerdo estableció que se seguirá la jurisprudencia de nuestras cortes; que la Sala de Amnistía determinará la conexidad caso por caso; que de las conductas ilícitas no se puede haber derivado un enriquecimiento personal, y que quienes comparezcan ante la JEP y hayan tenido relación con la cadena del narcotráfico tendrán la obligación de “aportar (…) los elementos necesarios de los que tengan conocimiento de una manera exhaustiva y detallada sobre las conductas cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las informaciones necesarias y de las que tengan conocimiento para atribuir responsabilidades”.

Cuarto, los bienes de las Farc. Como es bien sabido, se acordó que las Farc debían entregar un inventario de sus bienes y activos, cosa que ya ocurrió, y que con esos bienes y activos se debe proceder a la reparación material de las víctimas.

Quinto, la sostenibilidad fiscal del Acuerdo. Se amplió el tiempo de implementación de la Reforma Rural Integral de 10 a 15 años. Y ante la insistencia del No de que se garantizara la regla fiscal, acordamos que la implementación se hará “en cumplimiento de la normatividad vigente en materia presupuestal, garantizando la sostenibilidad de las finanzas públicas”, lo que evidentemente incluye la regla, como reconocieron en ese momento los representantes del No. “Es un parte de tranquilidad”, dijeron.

Los dos últimos ‘premios’, sanciones e inhabilidades, eran imposibles de escalar en los términos propuestos por el No, por la sencilla razón de que su marco de referencia ya no era una negociación de paz, sino un sometimiento a la justicia.

Comencemos por las sanciones. “No vamos a ser la primera guerrilla del planeta que firme un acuerdo de paz para irse a la cárcel”, decían las Farc en La Habana. La verdad es que eso no ha ocurrido en ninguna parte. Ni siquiera los paramilitares, que eran todo menos una fuerza insurgente, lo hicieron. El Gobierno de entonces les puso sobre la mesa la llamada ley de alternatividad penal, que no incluía ninguna privación. Y cuando ya no tenían marcha atrás, el Congreso les cambió las condiciones y les impuso cárcel de hasta ocho años. Ahí no hubo negociación ni acuerdo alguno (los paramilitares nunca firmaron que iban a la cárcel), sino un sometimiento forzado por las circunstancias.

Sin embargo, el Acuerdo con las Farc logra más en materia de justicia que cualquier otro firmado con una guerrilla. Las Farc aceptan que hay unos delitos tan graves que no son amnistiables, aceptan responder por esos delitos ante un tribunal y aceptan pagar unas sanciones que tendrán la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, y un componente de restricción efectiva de la libertad.

En la renegociación se precisó el régimen de las sanciones. Los magistrados de la JEP deberán fijar los espacios territoriales donde se ubicarán los sancionados, que tendrán un tamaño máximo equivalente al de las zonas veredales. Y un sistema de verificación en el terreno, que se le encargó a Naciones Unidas, deberá corroborar el cumplimiento del régimen impuesto por el juez.

Del cumplimiento de ese régimen y de la contribución efectiva a los diferentes componentes del sistema en materia de verdad, justicia, reparación y no repetición depende que el sancionado pueda “mantener cualquier tratamiento especial de justicia”, como dicen el Acuerdo y el acto legislativo. No solo en el caso de las Farc, sino de todos los que acudan a la JEP.

En su reciente fallo, la Corte reafirmó que “el incumplimiento (…) a cualquiera de las condiciones del mencionado sistema o cualquiera de las sanciones impuestas por la Jurisdicción Especial de Paz tendrá como efecto (…) la pérdida de tratamientos especiales, beneficios, renuncias, derechos y garantías, según el caso”.

Las inhabilidades. De todos los puntos de la matriz, fue el único que las Farc rechazaron de tajo

Por último, las inhabilidades. De todos los puntos de la matriz, fue el único que las Farc rechazaron de tajo, fundamentalmente por dos razones.

Primero, de nuevo, ninguna guerrilla entra a una negociación de paz para saltar a un precipicio y desaparecer, sino para transformarse en una fuerza política legal. Así ha ocurrido en todas las negociaciones con una guerrilla, en El Salvador, en Mozambique, en Guatemala, en Timor Oriental, en Nepal y, por supuesto, también en Colombia.

Recuerdo que en las discusiones le dije al expresidente Uribe: “Muéstrenos, expresidente, un ejemplo de una guerrilla que haya firmado la paz y no haya ido a la política. No lo hay, porque esa es la justificación para dejar las armas y dar el paso a la legalidad”.

Segundo, la transición ordenada a la paz requiere que los comandantes participen en política. En La Habana nos decían: “¿Cómo quieren que nosotros hagamos una transición a la vida civil si nos dejan por fuera del sistema y descabezan a la organización? ¿Qué va a pensar la guerrillerada si ve que sus líderes desaparecen del escenario?”.

A esto hay que añadir un problema práctico: nadie sabe en cuánto tiempo la JEP va a dictar sus primeras sentencias. Si hace un trabajo medianamente serio, se tomará varios años. Insistir entonces en que los antiguos comandantes de las Farc primero tienen que recibir y pagar su condena antes de participar en política es lo mismo que decir que no pueden participar (la mayoría de los principales comandantes están por los 60 años), además de condenar el proceso de paz a una interinidad insostenible. Un riesgo enorme: por no ponerle atención a la situación de los mandos en la desmovilización paramilitar terminamos con las ‘bacrim’ (que fueron organizadas por esos mandos).

Hora de romper el círculo vicioso

En todo caso, la participación de quienes estaban en armas necesariamente tendrá que ir de la mano de una respuesta adecuada a las víctimas.

La Corte aplicó a la participación el mismo régimen de condicionalidades que al tratamiento penal especial, y a la vez abrió el camino para garantizar el equilibrio entre la justicia y la sostenibilidad de la paz: “Se podrán adoptar las medidas que hagan compatible el cumplimiento de tales funciones (reparadoras, restaurativas y retributivas) de las sanciones, en particular de la restricción efectiva de la libertad, con las actividades económicas, sociales y políticas propias del proceso de reincorporación a la vida civil”. Es una solución razonable.

Además, el proceso no busca simplemente la transición de las Farc de las armas a la política, sino motivar un cambio de costumbres. No ha habido en América Latina una democracia más violenta que la nuestra.

Recordemos las cifras del Centro de Memoria Histórica: en los últimos 30 años fueron asesinados 175 alcaldes, 543 concejales, 28 diputados y 16 congresistas. Mucha de la responsabilidad de tanta barbarie es sin duda de las Farc, pero de ninguna manera toda. Ahí entran también los paramilitares y sobre todo los políticos que usaron a los unos y a los otros para hacerse con el poder local, como en Sucre y en Caquetá.

El quiebre histórico que significa el fin del conflicto debe servir para poner en marcha un proceso de reconciliación política que saque la violencia de nuestras costumbres y que promueva el respeto y la tolerancia entre quienes se comprometen a jugar por las reglas del juego democrático. Para eso sirven los procesos de paz, para pasar la página de la violencia y establecer un nuevo consenso.

Comencemos entonces por reconocer que las Farc cumplieron con el desarme y que es el momento de apostarle a la inclusión.

Los candidatos presidenciales deberían hacer un acuerdo solemne de respetar y proteger el proceso de reincorporación política de las Farc: no puede haber un solo acto de violencia en contra de sus candidatos ni de nadie más que participe en el proceso electoral.

Pero la inclusión va más allá. El Acuerdo contiene los instrumentos –Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, Circunscripciones Transitorias, etc.– para desatar lógicas de integración territorial que llenen de contenido la palabra ‘democracia’ en Magüí, en Nariño; en El Tarra, en Norte de Santander, y en tantas regiones de nuestra geografía que escasamente por televisión participan de la vida nacional.

Eso requiere, por supuesto, inversiones y dedicación. Pero también un acto colectivo de imaginación.

Mientras nuestra identidad se construya sobre el rechazo del otro y la gasolina de la política sea “el ‘clivage’ (escisión) amigo-enemigo, carente de contenido a largo plazo” –como diagnostica brillantemente en una entrevista reciente Daniel Pécaut–, difícilmente vamos a poder construir una visión compartida que motive la solidaridad y oriente las transformaciones necesarias para la construcción de la paz.

SERGIO JARAMILLO*
Especial para EL TIEMPO
* Excomisionado de Paz y embajador en Bruselas

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