Evaluación económica del proyecto del Metro de Bogotá

Evaluación económica del proyecto del Metro de Bogotá

La inversión metro elevado y troncales es un mejor uso de recursos públicos que la línea subterránea

13 de marzo 2017 , 10:00 p.m.

Las inversiones públicas deberían decidirse con base en sus méritos. Para ello, se han desarrollado técnicas de evaluación que comparan la totalidad de los costos de inversión y operación con los beneficios que recibe la sociedad en su conjunto. Si los beneficios son mayores a los costos, vale la pena avanzar con los proyectos. En caso contrario, es necesario revisar la ejecución del proyecto o abandonarlo. Esta evaluación, comúnmente denominada 'costo-beneficio', es requerida por nuestra forma de planificar las inversiones públicas y es también necesaria para acceder a créditos de banca multilateral. Es importante, entonces, que la evaluación se haga bien.

La historia reciente del proyecto Metro de Bogotá es especialmente interesante. Las decisiones respecto al trazado de 2008 (Sener, con tramos elevados) no contemplaron evaluación socioeconómica. El trazado de 2013 (Euroestudios-Idom-Cano Jiménez, subterráneo) se adoptó sin evaluación socio-económica de alternativas. El trazado definido en este estudio fue evaluado posteriormente por el IDU en el 2014; sin embargo, la evaluación adolecía de problemas metodológicos muy serios.

Ahora, se presenta un nuevo trazado (Systra, 2016) que no sólo cambia el alineamiento en el sector norte a la Avenida Caracas desde la Calle 6 hasta la Calle 72, sino que se propone elevado. Como parte del estudio contratado por la Financiera de Desarrollo Nacional FDN con Systra, se presenta una evaluación de alternativas, que indica que el trazado modificado es mejor para la ciudad en su conjunto. Desde el punto de vista técnico, parece un mejor uso de recursos públicos, que no sólo son sagrados, sino también escasos. Esta evaluación soporta la decisión del Gobierno Nacional y la Alcaldía de Bogotá de avanzar con la Primera Línea Metro en un trazado modificado respecto a los estudios anteriores, y además facilita la eventual financiación de las inversiones con créditos de banca multilateral.

Trazado Sener 2008

Red seleccionada en el diseño conceptual de la red del Metro. Año 2010. Imagen tomada de: http://www.metrodebogota.gov.co

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La decisión del trazado de la primera línea realizada en el 2008 por Sener se basó en una matriz multicriterio, pero no en una evaluación socioeconómica de alternativas. Este trazado coincide parcialmente con el propuesto por Ingetec-Bechtel-Systra en 1997 y aprobado por el Conpes en 1998 (con muchas condiciones).

La línea inicia en la Localidad de Kennedy, en el Portal de las Américas, sigue la av. Villavicencio-Av. Primero de Mayo-Av. Carrera 68-Corredor Férreo del Sur-Calle 13-Carrera 10- Carrera 13-Carrera 11-Carrera 9-Calle 127. Los estudios fueron revisados por las universidades Nacional y de los Andes en el 2009, las cuales resaltaron algunos puntos que debían ser tenidos en cuenta. Las universidades no avalaron el trazado propuesto por Sener en el 2008.

Trazado Euroestudios-Idom-Cano Jiménez 2013

Trazado general de la primera línea del Metro de Bogotá (PLMB). Imagen tomada de: http://www.metrodebogota.gov.co.

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El trazado definido en los estudios del 2013 (Euroestudios-Idom-Cano Jiménez EICJ) modificó el alineamiento de Sener, atendiendo en parte las recomendaciones de las universidades. El alineamiento del corredor férreo entre av. 68 y calle 13 se reemplazó por avenida Primero de Mayo hasta la carrera 30, y acceso al centro por la calle 1ª-Av. Caracas-Calle 6-Carrera 10. Se utilizó una metodología multicriterio que no incluyó los costos. La decisión adoptada fue de construir la línea subterránea para la demanda máxima posible de largo plazo (80.000 pasajeros por hora por sentido, solo comparable con algunas líneas de Hong Kong, Tokio y São Paulo).

En el 2014, el Instituto de Desarrollo Urbano adelantó una evaluación socioeconómica para la línea definida por EICJ que arrojaba un resultado muy favorable (relación beneficio-costo 5.17), pero adolecía de múltiples problemas metodológicos, como lo reportó el Dr. Álvaro Pachón. En la evaluación realizada por el IDU en el 2014, los beneficios corresponden a todos los ahorros por una gran cantidad de intervenciones en transporte público, mucho más allá del metro, pero los costos son solo los del metro. El Dr. Pachón también indica que existen dobles contabilidades de beneficios de acceso y de valor del suelo, e incluso parámetros que carecen de significancia estadística (podrían ser cero con un margen de incertidumbre razonable). No se trata de opiniones de distintos expertos, se trata de una evaluación mal hecha que no servía para la autorización del Conpes, ni como respaldo a eventual financiación de la banca multilateral.

Realicé en el 2015 una evaluación independiente para Probogotá-Región de la primera línea del metro que arrojó una relación beneficio-costo 0,75 (con tasa de descuento de 6 %) y una tasa interna de retorno 3,6 % (ver nota en Imagina Bogotá del 28 de mayo del 2015). Es decir, con supuestos sensatos de ahorros de tiempo, costos de operación, reducción de accidentalidad y de contaminación, el proyecto completo de 27 km sería inconveniente. Pero una alternativa de 15 kilómetros sí arrojaba una relación beneficio-costo de 1.06 y una tasa interna de retorno socioeconómico de 6,4 %, con un costo de inversión del orden de 9 billones (trazado subterráneo desde el sur de la ciudad alcanzaría a llegar hasta la calle 40, en Chapinero).

Esta información fue compartida por Probogotá con los gobierno Nacional y Distrital, quienes estuvieron de acuerdo en la realización del metro por etapas, eliminando el extremo norte de alto riesgo y baja demanda relativa. Los estudios de Ingeniería de Valor, realizados por recomendación del Banco Mundial, y contratados con la firma española Sener, confirmaron esa sugerencia. Fue así como se llegó a un acuerdo para la financiación del metro por 15 billones, terminando en la calle 100 (no en la calle 127).

Trazado Systra 2016

Proyectos de Inversión para la canasta con nodo de terminación en la calle 72. Imagen tomada de: www.metrodebogota.gov.co

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Por encargo de la FDN, Systra realizó el Estudio Comparativo de Alternativas de Ejecución por Tramos y Tipologías de la PLM de Bogotá en el 2016. Dentro de los análisis se comparan con una matriz multicriterio varios paquetes de inversiones (con variación de la longitud de trazado del metro y de troncales de alimentación). La consultoría recomienda un trazado elevado de 21 km, modificando el tramo norte respecto a EICJ 203. En vez de los tramos por la carrera 10 y carrera 13, se propone continuar desde la calle 6 por la avenida Caracas hasta la calle 72.

El estudio Systra incluye una evaluación socioeconómica comparativa del nuevo paquete de inversiones propuesto y de la PLM subterránea, con una tasa de descuento de 9,3 % anual (acordada por el comité técnico del estudio). El resultado: el paquete de inversiones seleccionado (21 km de Metro y 33 km de Troncales Alimentadoras) tiene un valor presente neto de 7,7 billones de 2016, y una relación beneficio-costo de 1,79 (tasa interna de retorno de 14,6 %). El metro subterráneo de 23 km (más ramal técnico elevado de conexión a patios de 5 kilómetros) tiene un valor presente neto negativo de 4,1 billones del 2016 y una relación beneficio-costo de 0,98 (tasa interna de retorno de 6 %).

Cuadro comparativo

Principales indicadores y resultados del análisis de costos y beneficios para la canasta de la calle 72 y la alternativa de referencia en precios constantes 2014 y 2016.

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La evaluación comparativa se basa en una modelación detallada de los escenarios (para estimar ahorros de tiempo de viaje y de kilómetros recorridos de los distintos modos de transporte) y en una larga serie de supuestos (valor del tiempo de viaje, impacto en accidentalidad, valor estadístico de la vida, emisiones contaminantes y efecto en la salud, valores precio cuenta para transformar valores financieros en económicos, entre otros). En principio, los valores supuestos, que están documentados en el reporte, son sensatos. Es importante resaltar que se usan los mismos supuestos base para las dos alternativas: es decir, se usa la misma regla de comparación.

El resultado desde el punto de vista técnico es contundente: el paquete de inversiones metro elevado más troncales es un mejor uso de recursos públicos (sagrados y escasos) que la línea subterránea.

Ahora bien, un efecto no cuantificado es el impacto urbanístico del viaducto. Su estimación entra en el terreno de la especulación, y existe un esfuerzo de diseño para mitigar eventuales impactos negativos. Aun si el impacto existiera, es improbable que corresponda a un valor de 11,8 billones del 2016, que es la diferencia entre el valor presente neto del metro elevado vs. metro subterráneo. Incluso si los costos de la alternativa elevada suben en 50 %, el valor presente neto del paquete de inversiones (metro elevado a la calle 72 más troncales alimentadoras) resulta en un valor presente neto de 4,3 billones del 2016, y el margen con el metro subterráneo es de 8,4 billones.

La decisión conjunta de los gobiernos Nacional y Distrital en el Conpes 3882 del 10 de enero del 2017 es continuar con el proceso de estructuración técnica, legal y financiera de la PLM bajo el trazado definido por Systra 2016, así como avanzar en el Regiotram a Facatativá (una vez se validen los niveles de demanda) y la extensión de TransMilenio en Soacha. Los estudios de la PLM ya fueron contratados por la Financiera de Desarrollo Nacional y están en marcha. El objetivo es iniciar la contratación de la obra al final del 2017. Que así sea.

DARÍO HIDALGO
@dhidalgo65

Columnistas

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