Las regalías para los candidatos presidenciales

Las regalías para los candidatos presidenciales

El autor invita a que conozcan más de cerca las ventajas que estas dan a los municipios.

Petroleo

“Los autores de los estudios muestran que es errado el pesimismo sobre el petróleo, cuando hay instituciones bien diseñadas que premian el buen uso de los recursos”.

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REUTERS

17 de mayo 2018 , 10:35 p.m.

Los estudios más serios que conozco sobre el funcionamiento del nuevo sistema de regalías son el de Jorge Gallego, Stanislao Maldonado (Universidad del Rosario) y Lorena Trujillo (DNP), ‘Blessing a curse? Institutional reform and resource booms in Colombia’, octubre de 2017; y el de Arturo García y coautores de ‘Econometría: Levantamiento de la línea de base de los fondos de desarrollo regional y de compensación regional que permita una futura identificación y evaluación de sus impactos’.

Guillermo Perry los debe conocer, pero en su crítica publicada el 6 de mayo omitió mencionarlos. El primer estudio analizó los efectos sobre varios indicadores de bienestar después de 2011, estrictamente atribuibles a las regalías, con base en una importante encuesta del Dane que sigue cada año la situación de más de 200.000 familias.

Encontró que la reforma de regalías “bendijo una maldición”, como acertadamente dice su título. Se refieren a la bien conocida “maldición de los recursos naturales”, según la cual la abundancia de recursos minero-energéticos está asociada con indeseables resultados sociales y económicos, de lo cual el ejemplo más sobresaliente es Venezuela.

Esta reforma modificó la regla de asignación de las regalías, cambió el control y el seguimiento y le apuntó a mejorar el estándar de vida de las regiones más pobres. El estudio utilizó los métodos más sofisticados y demostró que los efectos de la reforma fueron: reducir la pobreza de las familias, aumentar su empleo y sus ingresos, mejorar las condiciones de su vivienda, incrementar el acceso continuo a agua potable, reducir en 9 % la probabilidad de enfermedad en las familias, facilitar que los niños puedan llegar a la escuela, aumentar el número de años de educación aprobados por la persona cabeza de familia y, por último, mejorar el acceso a computador, internet y celular, importantes para cerrar la brecha digital.

Con las regalías se han construido gran cantidad de vías terciarias y se ha financiado transporte escolar. Los autores hallaron que los niños demoran menos en llegar a la escuela y los padres en ir al trabajo. “Sin duda, estos resultados son importantes, especialmente en áreas rurales donde los niños tienen que caminar largas distancias para asistir a la escuela”.

La evidencia sobre el empleo es incontestable, y los autores muestran que ayudó a contrarrestar la enfermedad holandesa: “...el ingreso fue redistribuido desde las regiones productoras hacia todo el país, a proyectos intensivos en trabajo, muchos de ellos en actividades manufactureras...”. Otro impacto notable fue sobre la seguridad: “... el acceso a regalías tuvo un efecto inmenso en la percepción de seguridad en los municipios que las han recibido...”.

¿Cuál es el canal que produce estos efectos virtuosos? La mayor capacidad estatal a nivel local. Este es un resultado muy potente. Tal vez la principal debilidad de Colombia es la baja capacidad estatal, en particular a nivel municipal, que conlleva una baja eficacia de los recursos invertidos.

La reforma forzó a los municipios y departamentos a competir por recursos, y ha sido la transformación tal vez más ambiciosa y seria en imponer sistemas de monitoreo y seguimiento a disposición de cualquier colombiano, que desde su computador puede conocer y analizar lo que sucede en cualquier municipio, a través de http://maparegalias.sgr.gov.co/.

Es un sistema “de abajo hacia arriba”, es decir, que pueden ejercer la ciudadanía. También se implantaron sistemas de arriba hacia abajo, basados en el DNP y la Contraloría General de la República. Ambos promueven un seguimiento en tiempo real de lo que sucede con la inversión pública. “Bajo el nuevo sistema hay una sustantiva información de proyectos, características, tiempos y monitoreo... Los proyectos son auditados en diferentes fases y no solo al final”.

Los organismos de decisión (Ocad) fueron creados por criterios de descentralización y buen gobierno. Los municipios y departamentos se oponen a que el Gobierno Nacional les ordene en qué invertir. El sistema de regalías fuerza a que haya coordinación entre los tres niveles de gobierno: nacional, departamental y municipal. Es la primera vez que se somete una cantidad tan grande de recursos a una coordinación entre lo nacional, regional y local.

Los candidatos, preocupados por los efectos nocivos del petróleo y la minería, deben revisar la experiencia de Canadá, Australia, Noruega o Inglaterra

Sin estos recursos, cientos de municipios pobres seguirían postrados, sin posibilidades de invertir. Veamos un ejemplo: Villahermosa, en el Tolima, un municipio pobre de agricultores que, según su página web, tiene para 2018 tan solo 375 millones de pesos de inversión anual. Con esta reforma le llegaron por primera vez recursos de regalías, que en 2018 alcanzan 464 millones. Es decir, sin las regalías el alcalde no podría hacer inversión. Las zonas productoras de hidrocarburos siguen teniendo una participación mayor que la de las no productoras, que puede llegar al 40 por ciento del total nacional.

Los autores enfatizan que lo que redujo los indicadores multidimensionales de pobreza no fue solo la mejor planeación o el mayor número de auditorías. Fue la “eficacia estatal” del municipio. O sea, no basta hacer una cosa bien, como la planeación, o controlar mejor que no haya corrupción; estas son condiciones necesarias pero no suficientes. Es indispensable hacer muchas cosas bien, como se mide a través del indicador de desempeño integral del DNP. Esto debe llegar al oído de los candidatos presidenciales.

La reforma de las regalías logró exactamente eso, pues “gobiernos locales con mejores habilidades para invertir apropiadamente están recibiendo importantes porciones de los recursos globales. Por lo tanto, la redistribución es un componente importante de esta historia”.

Hay abundante literatura sobre la maldición de los recursos naturales. Pero muy pocos ejemplos de que se haya logrado revertir esa maldición y convertirla en una bendición. Este riguroso estudio sobre lo sucedido a cientos de miles de familias pobres de Colombia, repartidas a lo largo y ancho de nuestra geografía, muestra la bondad de haber repartido la mermelada en toda la tostada.

Estos autores muestran que es equivocado el pesimismo sobre el petróleo, cuando hay instituciones bien diseñadas que premian el buen uso de los recursos. Necesariamente, estos procesos avanzan a lo largo del tiempo. Pasan por transferir los recursos a los alcaldes y gobernadores, y paulatinamente premiar a los buenos y castigar a los malos; los votantes castigan en las urnas a los mandatarios nocivos y los reemplazan por otros buenos, que accedan a más recursos y aprendan del buen resultado de municipios cercanos que han hecho las cosas bien.

La Contraloría ha encontrado problemas en la ejecución en un número importante de municipios. Guillermo Perry y algunos candidatos presidenciales creen que esto demanda un cambio en la Constitución y las leyes. En mi opinión, se equivocan. Lo que hay es que mejorar la ejecución y la supervisión de esas inversiones; ayudar a la capacidad estatal de los municipios; mejorar integralmente sus instituciones, su eficacia, eficiencia, su capacidad gerencial y cumplimiento de normas.

Todos los sistemas son susceptibles de que surja la corrupción. Así lo demuestran tristemente los escándalos en el Vaticano, la Fifa o la justicia. Enfrentarla requiere poner el ojo en el comportamiento humano y hacerle un seguimiento continuo, transparente y riguroso. Estas son medidas gerenciales, y no de emitir nuevas leyes.

Para utilizar un símil (aunque el de la mermelada lo corrompieron), los que se estrellan son los conductores, no los carros. El estudio citado muestra que el carro de las regalías anda muy bien cuando tiene un buen conductor local. Hay que tener un eficaz sistema de comparendos y sanciones para forzar un manejo prudente y probo.

El segundo estudio citado, elaborado por la firma Econometría, analiza el funcionamiento práctico del sistema y hace propuestas interesantes de mejora. Hasta donde entiendo, de este no se deriva que haya necesidad de emitir una nueva ley o reforma constitucional.

En particular, dice: “En términos de comparaciones internacionales, Colombia tiene un sistema que en muchos aspectos es de los más soportados e innovadores”. “La estructura de los fondos del SGR tiene un soporte teórico muy fuerte en términos de apuestas por el desarrollo donde se busca superar trampas de la pobreza, hacer de la CyT un motor de desarrollo y lograr economías de escala o externalidades vía proyectos regionales”.

“Con el nuevo SGR se ha dado un gran avance hacia una distribución más equitativa de las regalías (Gini)... Las regiones que con el nuevo SGR están recibiendo más recursos de regalías son las que tienen menores condiciones de vida y menores niveles de competitividad; esto es un cambio de fondo respecto al sistema anterior”.
Las propuestas contemplan consolidar auditorías visibles, reforzar el desarrollo de capacidades en los municipios más débiles para que aprovechen las regalías y dar mayor participación a las regiones más excluidas en los Ocad regionales.

Estoy convencido de que la solución pasa por mejor gerencia e institucionalidad, algo que ocurre en el día a día de cada municipio y cada proyecto; es lo que demuestran estos estudios serios. Es lo que deberían leer y entender los candidatos presidenciales. Contamos con suficientes leyes y normas, muchas de excelente calidad. Ahora hay que concentrarse en la gerencia, la eficacia, la eficiencia y la pulcritud.

Aquellos críticos que consideran que una reforma con semejantes logros es un fracaso deben aceptar el veredicto de estudios elaborados con los más altos estándares científicos y enfocar sus valiosos esfuerzos en pensar cómo hacer de nuestros alcaldes y gobernadores mejores mandatarios y gerentes. En lugar de esperar que una nueva ley los cree por arte de magia.

Los candidatos presidenciales, preocupados por los efectos nocivos del petróleo y la minería, deben revisar la experiencia de Canadá, Australia, Noruega o Inglaterra. Ninguno de esos países contempló que la solución era abandonar su riqueza natural. Por el contrario, crearon instituciones conducentes a que esa riqueza fuera repartida entre todos los ciudadanos, se ahorrara una porción para el futuro y promoviera buenas inversiones conducentes al desarrollo.

Nuestro problema no es el petróleo o la minería, sino hacerlas bien, y gerenciar bien los recursos que obtenemos de ellas. Son los más grandes recursos con que cuenta Colombia para su desarrollo. La reforma de las regalías demuestra que los podemos usar bien y que hay muchas tareas para usarlos aún mejor. Ese es el enfoque.

JUAN CARLOS ECHEVERRY
Ph. D. Exministro de Hacienda. Expresidente de Ecopetrol

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