Falta de planeación, afanes políticos y convenios interadministrativos son algunos de los problemas.

La sobresimplificación del debate en torno a la contratación pública ha impedido que la opinión examine las causas estructurales del problema.

Desde la perspectiva del sector público, poco se menciona la falta de institucionalidad del sector transporte, o la politización tradicional del Ministerio del ramo o de las autoridades locales. Tampoco se alude a la falta de planeación en la secuencia y en los tiempos de las obras, o a los afanes políticos de los gobiernos ni mucho menos a la precariedad en la maduración y estructuración de los proyectos.

El debate mediático ha ignorado la gravedad de otras razones, como la complicidad de la sociedad y de los propios medios ante la irrupción abrupta de la "ingeniería de papel" en el escenario de la contratación, y la ligereza de algunos agentes esenciales en el proceso contractual, como las aseguradoras, las calificadoras de riesgo y las compañías fiduciarias, en cuanto bendijeron, avalaron y acompañaron los contratos fallidos que tanto preocupan al país.

Como si lo anterior fuera poco, el debate sobre la contratación también ha servido de "cortina de humo" frente a dos prácticas auténticamente corruptoras: la indebida utilización de los llamados "convenios interadministrativos", que permiten a las entidades oficiales evadir los procesos licitatorios o contratar "a dedo" consultorías a través de las universidades públicas.

En este último frente, empieza a evidenciarse un verdadero carrusel de la contratación que, según la Auditoría General de la Nación, supera ya los 4 billones de pesos. Ha pasado inadvertido.

En medio del debate se ha propagado, además, la idea de que la ingeniería colombiana no es competente. Para desvirtuar esta percepción basta con revisar no solo el amplísimo historial de los ingenieros nacionales al servicio del desarrollo del país, sino también la extensa lista de empresas colombianas, constructoras y consultoras, que han sido adjudicatarias de importantes contratos en varios países del hemisferio, o los múltiples proyectos de ingeniería colombiana que han sido merecedores de reconocimientos internacionales.

Tampoco es cierto que las empresas colombianas de ingeniería carezcan de músculo financiero. Los datos de la Superintendencia de Sociedades refutan tan ligera apreciación.

La realidad es justamente la contraria: las empresas de construcción de obras civiles se han fortalecido financieramente y han duplicado en cuatro años su nivel patrimonial, que pasó de $ 2.8 billones en el 2006 a $ 6.5 billones en el 2010, mientras que el valor de sus plantas y equipos ha tenido un crecimiento del 152 por ciento.

El problema no es la ley

En un nivel más general, las fallas de los contratos podrían atribuirse, o bien a deficiencias en la ley, o bien a la ausencia de una verdadera política de contratación. Algunos analistas proponen, en efecto, una revisión a las normas legales que rigen la contratación pública. Pero la verdad es que las leyes sobre la materia recogen con toda claridad y precisión los principios de planeación contractual necesarios para garantizar una correcta maduración de los proyectos, consagran mecanismos para distribuir adecuadamente los riesgos entre Estado y contratistas, y prevén los instrumentos para que la selección de los contratistas sea lo más objetiva posible.

Con lenguaje nítido, estas reglas están prescritas en normas tales como los artículos 4, 5 y 8 de la Ley 1150 del 2007, que a su vez precisaron principios ya contenidos en la Ley 80 de 1993. Sucede, no obstante, que los gerentes públicos no aplican tales normas, o lo hacen solo a medias. En estos casos, lo que procede, como deber de los órganos de control, es vigilar el cumplimiento de la ley existente, y no incurrir en el fetichismo jurídico de supeditar las soluciones al trámite de nuevas normas.

Pliegos homogéneos

Más que leyes, se requiere, entonces, de una política basada en las buenas prácticas para la contratación pública. Para tal efecto, el Gobierno Nacional deberá impulsar, vía Conpes, pautas y criterios homogéneos para ser aplicados desde la fase de estructuración del proyecto hasta la elaboración de los pliegos respectivos.

Dicha homogenización ha servido de paliativo para reducir los tropiezos y niveles de conflictividad en otros sectores distintos al de las obras públicas (energía e hidrocarburos, por ejemplo). Bastaría con que el Gobierno, los entes de control y las federaciones de municipios y departamentos impulsaran, previa adopción de los Conpes aquí sugeridos, la implementación de una política pública de "prácticas-modelo" en los tres frentes esenciales de los proyectos: los estudios previos, el manejo de los riesgos y la confección de los pliegos licitatorios.

La creación de un ente rector para la contratación pública, ya anunciada en el marco de las facultades extraordinarias con las cuales el Gobierno habrá de reestructurar la administración, sería un primer paso bien encaminado. En buena hora, el ente rector asumiría precisamente el reto colosal de predicar e irrigar a lo largo y ancho del país la política de las buenas prácticas, y hacer de los gerentes públicos los multiplicadores responsables de las mismas.

Más allá de lo que diga la ley, se requiere de criterios prácticos sobre la maduración mínima de las obras. Entre más avanzados sean los estudios respectivos, mayor certeza se tendrá sobre los valores que deberán ejecutarse.

Igualmente imperativo es que los funcionarios apliquen con rigor los principios legales para que desde la fase más temprana de los proyectos se tipifiquen y asignen los riesgos de los contratos.

Básico, finalmente, homogeneizar los contenidos esenciales de los pliegos de condiciones. En contratos de naturaleza similar, no tiene sentido que haya variaciones sustanciales en temas tales como el tipo de experiencia exigida, los plazos o los documentos y requisitos de habilitación.

Sobra decir que la práctica de los pliegos estándares se convertiría en el mejor antídoto contra la corrupción de los "pliegos a la medida", y también en la mejor "prueba ácida" con relación a los funcionarios que en estas materias pretendan seguir actuando de manera discrecional y arbitraria.

Se avecinan retadoras inversiones en infraestructura, anunciadas en un bien pensado plan sectorial de transporte y en un interesante portafolio de proyectos, respaldados con recursos suficientes, con mejoras en la institucionalidad de las entidades del sector y oportunas modificaciones normativas para superar cuellos de botella en la adquisición de predios, el manejo de redes de servicios públicos y de las licencias ambientales.

En ese contexto, sería imperdonable que el gobierno no impulsara una verdadera política de contratación pública como la que aquí se propone. Junto con la voluntad decidida de los órganos de control y el énfasis anticorrupción del gobierno, esa política dotaría de transparencia y eficiencia las grandes inversiones de los años venideros.

JUAN MARTÍN CAICEDO FERRER
Presidente Ejecutivo de la Cámara Colombiana de la Infraestructura