El Estado colombiano va a ser demasiado pequeño durante el siglo XX: gastará en promedio 7 por ciento del PIB, aunque terminará siendo más grande que eficiente después de 1990.

En la primera fase se refleja la debilidad orgánica del Estado o, mejor, la falta de participación ciudadana en su composición, que es evidente en el nivel de la célula municipal, pero que también se manifiesta a nivel nacional, caracterizado por un centralismo excesivo, que incentiva la ineficiencia y la corrupción.

La tortuosa construcción del Estado durante el siglo XIX, la falta de consensos en el diseño de las constituciones que lo organizaban y las guerras civiles que tanto fracturaron el escenario político, dificultaron obtener el apoyo requerido de los ciudadanos para pagar sus impuestos sin recelos.

Sin embargo, el Estado se va fortaleciendo pari passu con el crecimiento económico y comienza a ganar participación en el PIB con las políticas conservadoras de los años cincuenta, que incluye el régimen militar de Rojas Pinilla que avanza un importante plan de inversiones públicas.

En este capítulo se analizará la evolución de gasto público, las prácticas tributarias, y se abordará el tema de la descentralización.

EL RECAUDO TRIBUTARIO El ingreso fundamental del Gobierno Central hasta los años treinta va a surgir del arancel a las importaciones, que se aprueba por decreto ejecutivo, es fácil de recaudar y tiene numerosos defensores. Los productores se benefician con la restricción a la competencia, los consumidores son inconscientes de que están pagando altos impuestos en las aduanas y los grandes contribuyentes prefieren que el Estado no les meta la mano a los bolsillos y, en vez de eso que asalte la aduana. El alto arancel se justificará como una estrategia de desarrollo sólo después de los años treinta.

Durante la primera mitad del siglo se podrá imponer un impuesto a la renta de las personas, no va a existir un impuesto a la tierra rural y los impuestos a las ventas tendrán que esperar hasta los años sesenta. En el nivel departamental serán los impuestos al aguardiente, la cerveza y el cigarrillo y a los vehículos los que sostendrán un mínimo nivel de acción, mientras que las administraciones locales vivirán penosamente de un pequeño impuesto predial y eventualmente del situado fiscal o transferencias del Gobierno Central.

Los impuestos al café, como ya se ha visto, fueron el resultado de una negociación con el gremio mediante la cual los ingresos serían administrados por este, para lo cual se desarrolló un Estado paralelo en las regiones cafeteras del país que invertía los recursos en infraestructura, educación, salud y en el propio desarrollo tecnológico del cultivo (Bates, 1998). Algo de los impuestos cafeteros terminaban en las arcas del Gobierno, pero en el fondo negaba el principio de igualdad frente a la ley, en tanto los recursos no se repartían de acuerdo con la representación de intereses en el Congreso, sino de un principio corporativo que aseguraba que la fuente y el destino de los recursos sería el mismo.

La crisis de precios del café en 1929-1934 que reduce drásticamente las importaciones y los recursos del arancel que le entraban al Gobierno lo obligan a buscar fuentes internas de tributación como lo será un pequeño impuesto de renta aprobado en 1936. La contribución cafetera se mantendrá para financiar los inventarios a que da lugar el pacto internacional de cuotas, pero liquidado éste en 1989 pierde importancia, a la vez que la participación de Colombia en el mercado mundial se reduce drásticamente.

La introducción de una legislación de seguro social en 1948 va a imponer contribuciones a las nóminas de todas las empresas del país de ahí en adelante y eventualmente se le colgarán un pesado número de impuestos que van a elevar el costo del trabajo y agravar la informalidad y el desempleo.

Ellos servirán para financiar un sistema limitado de pensiones y de salud que se logrará expandir mucho después de 1993.

Las reformas fiscales iniciadas en 1936 llevaron el impuesto a la renta al 2 por ciento del PIB en los años cuarenta y al 4 por ciento entre 1956 y 1976.

Las reformas de la década del setenta lo redujeron bastante, al tiempo que se trepaban los impuestos a las ventas internas, pero en los noventa hubo que elevarlos nuevamente. El Impuesto al Valor Agregado se convirtió en el principal instrumento de recaudo del Gobierno Nacional.

En la nueva composición, el 60 por ciento de los impuestos los paga el consumidor, sin importar mucho su nivel de ingreso, mientras que el resto es abonado por las empresas, llamadas ‘grandes contribuyentes’, porque sus propietarios gozan de exenciones considerables, como la de no pagar impuestos sobre dividendos, al eliminarse la llamada doble tributación.

Los asalariados de altos ingresos también obtienen exenciones apreciables si ahorran en los fondos de pensiones o en los destinados a adquirir vivienda, de tal modo que el sistema termina siendo muy inequitativo, pero además es muy difícil de cambiar.

EL IMPUESTO INFLACIONARIO Surge una pregunta interesante al considerar que el Gobierno enfrentó siempre una fuerte resistencia por parte de los contribuyentes más ricos a ser tasados: ¿Qué tanto se financió el Gobierno con crédito del Banco de la República durante el siglo XX? .

''Las reformas fisca- les iniciadas en 1936 llevaron el impuesto a la renta al 2% del PIB en los años cuarenta.”.

'' La crisis de precios del café en 1929- 1934 obliga al Gobierno a buscar fuentes internas de tributación.”.

'' El Estado se va for- taleciendo con el crecimiento econó- mico y comienza a ganar partici- pación en el PIB